I GSK 1452/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 374/21 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych przedszkolom, szkołom i placówkom publicznym i niepublicznym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność § 7 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 5. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 374/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych stwierdził w punkcie 1 nieważność § 13 ust. 5 pkt 2 tej uchwały, a w pozostałej części, w punkcie 2 skargę oddalił oraz w punkcie 3 orzekł o kosztach postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Rada Miejska w [...][...] grudnia 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta [...] dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz tryb prowadzenia kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania udzielonej dotacji. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), art. 12 ust. 11 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203). Wprawdzie [...] Sp. z o. o. uchwałę zaskarżyła w całości, ale zarzuty sformułowała jedynie wobec jej § 7 ust. 5 i § 13 ust. 5 pkt 1 i 2, wskazując że postanowienia te naruszają art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 – 3 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Skarżąca wskazała, że treść § 7 ust. 5 uchwały przekracza delegację ustawową, bo nakłada na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązek składania informacji potwierdzającej imienną frekwencję uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu, w tym zestawienie odnoszące się do każdego ucznia, na którego została przekazana dotacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie wymogu 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Z kolei naruszenie przepisów ustawy przez § 13 § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyraża się, zdaniem skarżącej, w zezwoleniu kontrolującym na wystąpienia o udzielenie przez kontrolowanego ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania niezbędnych dla postępowania kontrolnego odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, podczas gdy przepisy ustawy wskazują, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez szkoły dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów. Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie podzielił zarzutów skierowanych w odniesieniu do § 7 ust. 5 uchwały. Sąd ocenił, że nałożenie na skarżącą, już na etapie ubiegania się o dotację obowiązku składania zestawień według wzoru, zawierających informacje o imiennej frekwencji uczniów na zajęciach nie obejmuje przedkładania organowi list z podpisami uczniów nie przekracza delegacji ustawowej ani nie stanowi nadmiernego obciążenia skarżącej. Zaakcentował, że wskazany obowiązek sprzyja prawidłowemu rozliczeniu dotacji, bez przeprowadzenia kontroli i może zapobiec nienależnemu przyznaniu dotacji. Zapewnienie z kolei kontrolującym prawa wstępu do pomieszczeń i obiektów związanych z przedmiotem kontroli oraz prawa poruszania się po terenie placówki mieści się – zdaniem Sądu – w upoważnieniu ustawowym i nie narusza prawa. Natomiast jako naruszający art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych Sąd ocenił przepis § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały. Sąd uznał, że nakłada on na kontrolowanego obowiązek niewynikający z ustawy, a polegający na sporządzaniu przez kontrolowanego, na potrzeby kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień i obliczeń. Od powyższego wyroku wywiedziono dwie skargi kasacyjne. Rada Miasta [...] zaskarżyła wyrok w części obejmującej punkt 1 zarzucając temu orzeczeniu: I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędną wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące po pierwsze przyjęciem, że przepis § 13 ust. 5 pkt 2 uchwały przekracza kompetencję ustawową, bo w ocenie Sądu pierwszej instancji nakłada obowiązki na podmiot kontrolowany, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu uchwały w zakresie sformułowania "sporządzania niezbędnych dla postępowania kontrolnego odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach" odnosi się do uprawnień osób przeprowadzających kontrolę, nie zaś do obowiązków podmiotu kontrolowanego. Po drugie, wskazane naruszenie polega zdaniem Rady Miasta [...] na przyjęciu, że przepisy nie dają podstaw do nałożenia na podmiot kontrolowany obowiązku sporządzania niezbędnych dla postępowania kontrolnego odpisów lub wyciągów czy też zestawień, podczas gdy nawet przy zaakceptowaniu stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, przepisy te przewidują taką możliwość; II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." poprzez stwierdzenie nieważności przepisu § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały w całości, podczas gdy narusza on jedynie prawo w części, w zakresie sformułowania "sporządzania niezbędnych dla postępowania kontrolnego odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach". Rada Miasta [...] wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w zaskarżonej części oraz oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na swoją rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną [...] Sp. z o. o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. [...] Sp. z o. o. zaskarżyła natomiast wyrok w części obejmującej punkt 2 i zarzuciła temu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 – 3 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 7 ust. 5 uchwały poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis uchwały nie stanowi przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i nie narusza wspomnianych przepisów ustawy, podczas gdy nakłada on na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązek składania informacji potwierdzającej imienną frekwencję uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu, w tym zestawienie podsumowujące odnoszące się do każdego ucznia, na którego została przekazana dotacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie wymogu 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, mimo że obowiązek taki nie wynika z ustawy o finansowaniu zadań oświaty, ani nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego, o której mowa w art. 38 ustawy. W tej skardze kasacyjnej zamieszczono wniosek o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 7 ust. 5 uchwały oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Na tę skargę kasacyjną odpowiedzi nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ administracji – w tym przypadku drugi skarżący kasacyjnie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skarg kasacyjnych i podniesionych zarzutów. Zarzuty obydwu środków odwoławczych okazały się częściowo uzasadnione. W nauce akcentuje się to, że kontrola polega na zbadaniu istniejącego stanu rzeczy, zgodności stanu zastanego ze stanem postulowanym oraz ustaleniu zasięgu i przyczyn rozbieżności, przekazaniu ich wyniku, również czasem dyspozycji z tego wynikających (zob. J. Boć, Kontrola prawna administracji [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1994, s. 31 i n., J. Łukasiewicz, Zarys nauki administracji, Warszawa 2007, s. 276, J. Starościak, Elementy nauki administracji, Warszawa 1964, s. 187). Efektywne wykonywanie kontroli wymaga podejmowania czynności pozwalających na dokonanie stosownych ustaleń. Kierowanie tych czynności w stosunku do jednostek polega na realizowaniu przyznanej organowi kontrolnemu władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W zakresie dotacji udzielonych na finansowanie zadań oświatowych kontrola sprawowana jest na podstawie art. 36 ust. 2 i nast. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez organ dotujący pod względem prawidłowości jej pobrania i wykorzystania. Wprawdzie, w myśl art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania dotacji podlegają określeniu w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jednak postanowienia uchwały nie mogą być dowolne. Muszą bowiem pozostawać w zgodności przede wszystkim z determinującą zakres uprawnień kontrolujących względem kontrolującego treścią art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wiązka przyznanej kontrolującym władzy publicznej obejmuje prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół niepublicznych, także do wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji. Kontrola sądowa tego rodzaju uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polega zatem w szczególności na weryfikacji tego, czy jej treść nie narusza wskazanej delegacji ustawowej, w tym wymienionych materialnych elementów treściowych. Zasadność zarzutów skarg kasacyjnych wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się wprawdzie w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa, ale zidentyfikował je nie w tych jej postanowieniach, które takimi uchybieniami są dotknięte. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, zgodnie z którym Sąd Wojewódzki bezzasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 13 ust. 5 pkt 2, bo jego treść nie narusza prawa. Uprawnia ono bowiem kontrolujących do dwóch kategorii czynności: wystąpienia o udzielenie przez kontrolowanego ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach związanych z przedmiotem kontroli oraz sporządzania niezbędnych dla postępowania kontrolnego odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Nie ulega wątpliwości że wskazany przepis uchwały odnosi się do praw kontrolujących nie zaś do obowiązków kontrolowanego; nie ustanawia – poza koniecznością znoszenia działań kontrolujących – żadnych powinności kontrolowanego. W szczególności, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji – nie zobowiązuje kontrolowanego do sporządzenia wskazanych odpisów, wyciągów czy zestawień lub obliczeń. Te czynności zaliczono bowiem do dozwolonych kontrolującym. Dlatego zarzut błędnego zastosowania art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do § 13 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały okazał się uzasadniony. Trafny jest tym samym zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., bo Sąd Wojewódzki niezasadnie uwzględnił skargę w tym zakresie. Nie można się natomiast zgodzić z tezą organu, że obciążenie tego rodzaju obowiązkiem kontrolowanego byłoby uprawnione. Stanowiłoby bowiem nadmierną, nieprzewidzianą przez art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ingerencję w sferę praw kontrolowanego (na ten temat zob. motywy wyroku NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 388/21, LEX nr 3331831). Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 – 3 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych skierowany wobec § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Trafnie skarżący podniósł, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wadliwie zastosował wskazane przepisy ustawy. Zauważyć należy, że w świetle art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uprawnienie do żądania od kontrolowanego dokumentów wymienionych w art. 36 ust. 2 tej ustawy aktualizować się może jedynie podczas kontroli. Ustawodawca nie przewidział obowiązku beneficjenta dotacji cyklicznego raportowania organowi udzielającemu dotacji danych o frekwencji uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Przeciwnie, z treści tego przepisu wynika, że wgląd do list obecności na takich zajęciach mają właśnie osoby upoważnione do kontroli, a więc podczas kontroli, a nie przed jej uruchomieniem. Tymczasem z § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały wynika, że beneficjenta obciążono powinnością ciągłej, dokonywanej w odstępach miesięcznych sprawozdawczości. Co więcej, nie ulega wątpliwości, że sporządzanie list obecności stanowi obowiązek beneficjenta dotacji. Nie przewidują natomiast przepisy ustawy obowiązku przygotowywania materiałów stanowiących wynik przetworzenia danych znajdujących się na tych listach. W szczególności brak jest podstaw do tego, by zobowiązywać beneficjenta do sporządzania zestawień dotyczących poszczególnych uczniów, na których przyznano dotację. W tym zakresie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1687/20, LEX nr 3179534. Uwagi te prowadzą do konkluzji, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 7 ust. 5. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Ponieważ uwzględnione zostały obie skargi kasacyjne, o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., zaś o pozostałych kosztach postępowania sądowego – na podstawie art. 200 p.p.s.a.