I GSK 1754/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 306/20 w sprawie ze skargi G. K. na uchwałę Rady Gminy Warta Bolesławiecka z dnia 16 czerwca 2020 r. nr XIX/178/20 w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej dla powiatu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 22 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 306/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę G.K. na uchwałę Rady Gminy Warta Bolesławiecka z 16 czerwca 2020 r. nr XIX/178/20 w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej dla Powiatu Bolesławieckiego. Przedstawiając stan faktyczny Sąd podał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.2020.713 – dalej u.s.g.), art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U.2019.869). W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano: Udziela się z budżetu Gminy Warta Bolesławiecka pomocy finansowej w formie dotacji celowej dla Powiatu Bolesławieckiego na realizację zadania "Zapewnienie realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego" w wysokości 36.000,00 jako I transzę z puli środków finansowych zabezpieczonych na ten cel w budżecie roku 2020. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa w stopniu dającym podstawy do stwierdzenie jej nieważności. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. Skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony. W skardze podniesiono, że uchwała narusza interes prawny skarżącej, gdyż w oparciu o treść uchwały dochodzi do ograniczenia jej działalności gospodarczej, jako prywatnego przewoźnika, a polegającej na niczym nieuzasadnionym dofinansowaniu przewozów realizowanych przez PKS w Bolesławcu. Wbrew twierdzeniom skargi w zaskarżonej uchwale nie wskazano sposobu realizacji przez Powiat dofinansowania zadania własnego, a z treści zaskarżonej uchwały - w szczególności z brzmienia jej § 1 - wynika ogólny cel dotyczący zapewnienia realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, w szczególności w zakresie wskazanym w skardze, skoro nie wykazano żadnego wpływu na jej sytuację. Skarżąca skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie WSA, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest: a. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. na skutek jego bezzasadnego zastosowania, bowiem skarżąca posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w związku z czym w rzeczywistości nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi; b. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 43 oraz 54 tej ostatniej ustawy - bowiem jak wynika z powołanych norm, przedmiotowa uchwała miała za swój przedmiot mienie gminy (środki finansowe gminy), którą to gminę stanowią mieszkańcy gminy, a więc również skarżąca - a zatem uchwała miała za swój przedmiot gospodarowanie mieniem podmiotu, który tworzy skarżąca (co przesądza o jej legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwał dotyczących tego mienia, skoro jest to mienie mieszkańców gminy, w tym skarżącej). Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została zbudowana na podstawie zarzutów mających oparcie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" tego procesu kontrolnego jest autor skargi kasacyjnej i do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy oraz sformułowanie oczekiwań w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; CBOSA), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; CBOSA). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; CBOSA). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać należy, że we wniesionym środku zaskarżenia nastąpił niezrozumiały "zwrot" w zestawieniu z pierwotną podstawą, wskazaną w skardze do Sądu I instancji. O ile tam dowodzono, że uchwała Rady Gminy Warta Bolesławicka z 16 czerwca 2020 r. w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej dla Powiatu Bolesławickiego (w kwocie 36000 zł) powoduje ograniczenie działalności gospodarczej strony (jako prywatnego przewoźnika) a polegającej na niczym nieuzasadnionym dofinansowaniu przewozów realizowanych przez PKS w Bolesławcu, to w motywach skargi kasacyjnej wskazuje się, że uchwała dotyczy mienia komunalnego, czyli mienia należącego do wspólnoty samorządowej, którą tworzy również skarżąca jako mieszkaniec gminy. Autor skargi kasacyjnej nie podejmuje natomiast istotnej polemiki z motywami zaskarżonego orzeczenia, co stanowi istotną wadę wniesionego środka zaskarżenia, gdyż w skardze do Sądu I instancji – w kwestii wykazania interesu prawnego wskazano na ograniczenie działalności gospodarczej strony, jako prywatnego przewoźnika, zaś w motywach skargi kasacyjnej zaakcentowano możliwość zaskarżenia uchwał, które dotyczą mienia dotyczącego wspólnoty samorządowej. W konsekwencji zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie także i z tego względu, że został on nieprawidłowo sformułowany, bowiem przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwarzają podstawę do wniesienia skargi w różnych stanach faktycznych, a obowiązkiem skarżącej było wskazanie jednego z nich jako tego, który został przez Sąd naruszony. Tak więc przyjąć należy, że także nowa argumentacja (zaprezentowana w motywach skargi kasacyjnej) nie podważa ustaleń Sądu I instancji i wynikających stąd konsekwencji procesowych. Gdyby bowiem przyjąć, że każdy obywatel, jako członek wspólnoty samorządowej, może skutecznie wnosić skargi do Sądu w obszarze prawidłowości dysponowania mieniem, to w praktyce istniałoby actio popularis, czego funkcjonowanie wykluczono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej. Pomijając fakt, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie nie wskazuje daty uchwalenia ustawy o samorządzie gminnym, a także miejsca jej publikacji, to dostrzec wypada, że art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 ze zm.) nie należy do regulacji o charakterze procesowym. Uwaga ta dotyczy również art. 43, a także art. 54 wskazanej ustawy, przy czym ostatni przepis zawiera dwie jednostki redakcyjnej wobec czego nie jest wiadome w jakim zakresie przepis ten w zarzucie skargi kasacyjnej został powołany (ust. 1 wskazuje, że "dochody gminy są określone w odrębnych ustawach", zaś ust. 2 dotyczy dochodów gminy z samoopodatkowania mieszkańców). Ponieważ w zarzucie skargi kasacyjnej wszystkie te przepisy wskazano jako podstawę w powiązaniu z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a tylko ten ostatni ma charakter procesowy, przeto i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Reasumując należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. W jej treści nie wskazano bowiem w jaki sposób ma być przez Powiat Bolesławicki realizowana; ma dotyczyć bowiem zapewnienia realizacji potrzeb w zakresie transportu zbiorowego i dotyczy działań które mają być podjęte w przyszłości, nie odnosząc się do sytuacji strony skarżącej. Mając powyższe na względnie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.