I GSK 1412/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 212/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. w K. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie wpisania na listę podmiotów wykluczonych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 30 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 212/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 i art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę I. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca) na czynność Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie wpisania na listę podmiotów wykluczonych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 23 stycznia 2025 r. skarżąca wniosła skargę na czynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ; Wojewoda) polegającą na wpisaniu podmiotu na listę podmiotów wykluczonych, o której mowa w punkcie 8.1.9. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 (dalej: Program) oraz przekazania ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania. Zaznaczono przy tym, że "pismo informujące o czynności" doręczono stronie 2 stycznia 2025 r. Wojewoda Śląski pismem z 20 grudnia 2024 r. poinformował skarżącą, że została wpisana na listę podmiotów wykluczonych, o której mowa w punkcie 8.1.9. Programu; zasady dokonywania wpisów na listę podmiotów wykluczonych reguluje punkt 8.1.9. Programu opracowany przez ministra właściwego do spraw rodziny na podstawie przepisów ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, listę prowadzi minister właściwy do spraw rodziny; powodem wpisania tych podmiotów na listę były przesłanki, o których mowa w punkcie 8.1.8.6. Programu, a wojewoda przekazał ministrowi informację o wykluczeniu tych podmiotów z dofinansowania niezwłocznie po ustaleniu ziszczenia się tych przesłanek. Skargę na powyższą czynność wniosła skarżąca. Sąd I instancji skargę odrzucił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgłoszenie/wpisanie skarżącej przez wojewodę do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności było rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków skarżącej. Podobnie, zdaniem Sądu, nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej czynność przekazania przez wojewodę informacji o wpisie podmiotu na listę podmiotów wykluczonych, jak również pismo informujące stronę o tym fakcie. Sąd wyjaśnił, że samo zgłoszenie/wpisanie nie ma wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent, i jest to czynność wtórna wobec wcześniej ujawnionej merytorycznej podstawy wykluczenia. Sąd I instancji podkreślił również, że pismo z 20 grudnia 2024 r. stanowi jedynie pismo informacyjne i sporządzone zostało w odpowiedzi na zadane przez reprezentanta skarżącej pytanie zawarte we wniosku z 22 listopada 2024 r., i również z tej przyczyny nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji podał, że 4 kwietnia 2024 r., wobec zaistnienia przesłanki wymienionej w punkcie 8.1.8.6. Programu, Wojewoda odstąpił od podpisania umowy ze skarżącą z uwagi na prowadzenie w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia postępowania karnego w sprawie z art. 286 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. z 7 grudnia 2023 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.; dalej: k.k.) i art. 297 § 1 k.k., które dotyczyło poprzednich edycji Programu Maluch+. Sąd z urzędu stwierdził, że ww. czynność polegająca na odstąpieniu od podpisania umowy objętej pismem organu z 4 kwietnia 2024 r., stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 23 października 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 469/24, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca zaskarżając orzeczenie w całości. Na zasadzie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 §1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 1 art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mające istoty wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wpisanie podmiotu na listę podmiotów wykluczonych, oraz przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania może być objęte nie może być przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem brak jest podstaw do uznania, że bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności jest rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków spółki, co doprowadziło do odrzucenia skargi, podczas, gdy wpis na listę powoduje zaistnienie samodzielnej obligatoryjnej przesłanki odstąpienia od podpisania umowy albo rozwiązania umowy. Na zasadzie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to punktu 8.1.9. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029, poprzez uznanie, iż w ustalonym stanie faktycznym wpis na listę nastąpił z mocy prawa po zajściu przesłanek o których mowa w pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7 Programu, podczas gdy skarżąca nigdy nie powinna znaleźć się na liście ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych, bowiem skarżąca nigdy nie była objęta dofinansowaniem z Programu, a zatem nie może być ostatecznym odbiorcą wsparcia. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie, skarżąca wniosła, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Śląski wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na podstawie art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą niniejszego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Mając zatem na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oraz podstawy, na których w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy oparto, istota sporu wymaga rozważenia, czy wpisanie skarżącej na listę podmiotów wykluczonych oraz przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Komplementarny charakter zarzutów wskazanych w petitium skargi kasacyjnej uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W związku z poczynionymi powyżej uwagami, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. Zgodnie z punktem 8.1.9. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 (dalej: Program) Wojewoda przekazuje Ministrowi (minister właściwy do spraw rodziny) listę ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie z dofinansowania na podstawie pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7. niezwłocznie po zaistnieniu zmian w jej treści polegających w szczególności na dodaniu do niej nowych podmiotów, a Minister przekazuje ją pozostałym wojewodom. Wojewoda informuje wnioskodawcę o fakcie odstąpienia od podpisania z nim umowy oraz informuje ostatecznego odbiorcę wsparcia o rozwiązaniu z nim umowy. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z 4 marca 2024 r., zastępca naczelnika Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w Katowicach przekazał do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego informacje o prowadzonym postępowaniu przygotowawczym przeciwko G. J. i B. W. podejrzanym o czyny z art. 297 §1 k.k. i art. 286 § 1 k.k. Pismem z 4 marca 2024 r. poinformowano zaś, że G. J. oraz B. W. , która zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem KRS [...] jest prezesem zarządu skarżącej, zostały przedstawione zarzuty dotyczące wypłacenia środków finansowych w ramach wcześniejszych edycji Programu "MALUCH+" 2020-2021. W związku zaś z powziętą przez organ informacją o prowadzonym postępowaniu karnym przeciwko osobie wchodzącej w skład podmiotu wnioskującego o dofinansowanie z Programu "MALUCH+" 2022-2029, a dotyczącym zarzutów w zakresie wcześniejszych edycji Programu, Wojewoda, wobec spełnienia przesłanki z punktu 8.1.8.6. Programu, umieścił skarżącą na liście podmiotów wykluczonych z dofinansowania w ramach Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2022-2029 w województwie śląskim. Wojewoda przekazał listę podmiotów wykluczonych ministrowi właściwemu do spraw rodziny pismem z 19 marca 2024 r. Natomiast 21 marca 2024 r. informacja o wykluczeniu została przekazana przez ministra właściwego do spraw rodziny pozostałym wojewodom. Mając na uwadze opisane okoliczności faktyczne sprawy oraz powyżej zacytowaną treść punktu 8.1.9. Programu stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, iż wpisanie skarżącej na listę podmiotów wykluczonych przez wojewodę oraz następnie przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania było czynnością pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta miała bowiem wyłącznie funkcję informacyjną, gdyż o wcześniejszym wykluczeniu podmiotu decydują tylko i wyłącznie przesłanki merytoryczne wymienione w punktach 8.1.8.2. – 8.1.8.7. Programu, czyli w przypadku skarżącej spełnienie przesłanki wskazanej w punkcie 8.1.8.6. Programu. Samo zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych nie może być uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Tak samo, czynność przekazania przez Wojewodę informacji o wpisie na listę podmiotów wykluczonych i pismo informujące stronę o tym fakcie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wprowadzenie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie narusza istoty prawa do sądu. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu – które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury, (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufania do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają, więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zamieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).