I GSK 1411/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 713/21 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 października 2021 r., nr 122/21 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 713/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę Gminy P. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 13 października 2021 r. w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania. Od tego wyroku Gmina wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z § 26 ust. 3 umowy o dofinansowanie poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że zawarte w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia zastrzeżenie o złożeniu przez wykonawcę o ofercie cenowej zobowiązania o zatrudnieniu przy wykonywaniu zamówienia co najmniej jednej osoby bezrobotnej w zawodzie kucharz i pomoc kuchenna na minimum ¼ etatu stanowi jeden z warunków udziału w postępowaniu, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyjaśnienia i wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 184 ustawy o finansach publicznych w związku z "art. 22 ustawy z 29 stycznia 2004 r. w związku z art. 29 ust. 4 d.pzp." w związku z § 26 ust. 3 umowy o dofinansowanie w kontekście rozróżnienia tzw. aspektów społecznych od klauzul społecznych i uznanie, że skarżąca nie była zobowiązania stosować aspektów społecznych w sytuacji, gdy rekomendacja ich zastosowania wynika wprost z umowy o dofinansowanie, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku odniesienia się do wszystkich okoliczności i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że skarżąca dla postępowania dotyczącego organizacji półkolonii w ramach realizacji projektu "jest obarczony wadą polegającą na niejednoznacznym opisie przedmiotu zamówienia", art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 184, art. 206 i art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz § 26 ust. 3 umowy dofinansowanie poprzez uznanie, że organ prawidłowo zastosował korektę finansową w zakresie naruszenia procedur wydatkowania środków unijnych, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/200 poprzez uznanie , że organ zasadnie uznał, że ewentualne stwierdzone nieprawidłowości będą miały wpływ na budżet UE, art. 153 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 13 ustawy z 11 lipca 2024 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 wraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. (pkt 21 załącznika), albowiem Sąd błędnie ocenił, że charakter, waga i ilość stwierdzonych uchybień w postępowaniu dotyczącym półkolonii i stopień naruszenia zasady przejrzystości nie uzasadniają zastosowania korekty w obniżonej do 5% wartości zamówienia. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli legalności administracji. W pierwszej kolejności jednak należy zwrócić uwagę na niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków prawnych, wymagających – w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – określonej konstrukcji podnoszonych zarzutów. Powołując przepisy, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji należy czynić to precyzyjnie. Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie tytułu aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się skrótowcami jest rzecz jasna dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem wszakże, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. W sporządzonym w tej sprawie środku odwoławczym jedynie w zakresie p.p.s.a. podano datę uchwalenia, miejsce publikacji oraz adekwatny publikator. W pozostałym zakresie ograniczono się do tytułów aktów prawnych, ich oznaczenia numerowego lub daty uchwalenia, a w przypadku ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." wyłącznie skrótowcem. Jeden z zarzutów jest zupełnie nieczytelny, bowiem wskazano jedynie datę uchwalenia ustawy, wskazując na 29 stycznia 2004 r. i skonstruowany przez skarżącego, nieczytelny dla NSA skrótowiec. Ponadto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zostały skonstruowane wadliwie, bo brakuje im nie tylko koniecznej precyzji, ale także wskazania, wymaganej przez przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – formy naruszenia. Przepis ten obliguje do określenia postaci podnoszonego przez skarżącego naruszenia, to jest tego, czy skarżący uważa, że Sąd dopuścił się wadliwej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Wymaganie to koresponduje z charakterem skargi kasacyjnej jako środka prawnego sformalizowanego i obarczonego przymusem adwokacko-radcowskim. Uwaga ta oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych, przepisów prawa unijnego oraz ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i aktu wykonawczego są nieuzasadnione. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły – wbrew tezom skargi kasacyjnej – podważyć poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych. Przede wszystkim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa reguły sporządzenia uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, nie zaś podstaw dokonywania ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym, ani też wzorca kontroli legalności w tym zakresie. Przygotowane w tej sprawie motywy wyroku zawierają wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, są czytelne i logiczne. Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszystkich istotnych zarzutów skargi, w tym do tych, które dotyczyły przepisów ustawy o finansach publicznych. Nie można się zgodzić z twierdzeniem o naruszeniu tego przepisu. Sformułowany natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem Sąd nie dokonuje na tej podstawie oceny stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie wyciąga konsekwencje prawne stanowiska wyrażonego na podstawie adekwatnego wzorca kontroli czynności postępowania. W tym zakresie skarżąca Gmina podniosła wprawdzie zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 (nie podając zresztą właściwego paragrafu tego artykułu) i art. 80 k.p.a., ale mają one charakter ogólnikowy. Wskazując na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieodniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego strona skarżąca nie sprecyzowała na czym te naruszenia miałyby polegać. W to miejsce niestarannie, formułując obarczone wadą stylistyczną zdanie zarzuciła błędne przyjęcie, że skarżąca dokonała niejednoznacznego opisu zamówienia. Kwestia ta należy natomiast już do tego etapu stosowania prawa, który określany jest mianem subsumpcji, w tym przypadku – odpowiedniej normy ustawowej dotyczącej zamówień publicznych. Zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. nie został w żaden sposób dookreślony i nie wiadomo, jakiego rodzaju naruszenie skarżąca podnosi powołując ten przepis. W rezultacie zarzuty natury procesowej środka odwoławczego także pozostają nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.