I GSK 1410/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 568/16 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 568/16 oddalił skargę B. B. (dalej: strona skarżąca) na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 1) Strona wniosła o wnoszę o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 40 § 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, w zakresie równości wobec prawa i równego traktowania obywateli przez władze publiczne. 2) Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zakresie w jakim Sąd nie skontrolował naruszeń prawa dokonanych przez organ, - art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli i niezgodny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, art. 58 § 1 k.p.a. przez uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia wniosku o przyznanie płatności, b) mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez wyciągnięcie z przedstawionego w skardze materiału dowodowego wniosków sprzecznych z tymi, jakie z niego wypływają, w konsekwencji naruszenie: c) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo jej zasadności, poprzez zaakceptowanie w toku kontroli sadowej naruszeń dokonanych przez organy, d) 145 § 1 p.p.s.a. ust. 1, poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo istnienia ku temu przesłanek. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 8 listopada 2016 r., III SA/Łd 568/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach pismem z [...] lipca 2013 r. wezwał skarżącą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych stwierdzonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 r. Wezwanie zostało doręczone stronie 15 lipca 2013 r. Braki formalne polegały na: niepodpisaniu załączników graficznych, na których znajdowały się działki ewidencyjne, niepodaniu powierzchni jednej z działek, niezaznaczeniu szeregu działek rolnych na załącznikach graficznych dostarczonych wraz z wnioskiem o przyznanie płatności. Strona skarżąca pismem z 18 lipca 2013 r. wniosła o przedłużenie terminu wyznaczonego przez organ administracji do 25 lipca 2013 r. z uwagi na fakt, że dopiero po tej dacie będzie w Polsce. Organ administracji poinformował stronę pismem z [...] lipca 2013 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku dotyczącego przyznania płatności. Skarżąca 26 lipca 2013 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podpisu na fotoortomapach. Wyjaśniła, że nie mogła uzupełnić braków (brak podpisów i innych braków) ze względu na nieobecność w kraju. Do kraju wjechała w nocy 23 lipca 2013 r., na ten dzień miała wezwanie do Powiatowego Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. odmówił przywrócenia terminu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia w pełni tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W pkt 2 lit. a) tiret drugie petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. "przez uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia wniosku o przyznanie płatności." Wskazany przepis stosowany jest przez organ administracji publicznej i stanowi podstawę materialno prawną przywrócenia terminu w razie obiektywnego zaistnienia wskazanej tam przesłanki przywrócenia terminu. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej (art. 59 § 1 k.p.a.). Podniesienie przez stronę w ramach nie wskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego bez skonkretyzowania, na czym polegało naruszenie tego przepisu, nie jest poprawne w zakresie prawidłowego określenia granic skargi kasacyjnej. Inaczej mówiąc chodzi o to, że bez oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.) podnoszenie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne. Według art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przywracanie terminu nie jest przedmiotem uznania administracyjnego, ponieważ organ administracji publicznej ma obowiązek (należy przywrócić) przywrócenia terminu, jeżeli zachodzi ustawowa przesłanka – jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W doktrynie prawa podkreśla się, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonanie się przez organ administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością (zob. A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2006, s. 221). Według nauki, uprawdopodobnienie (semiplena probatio), pojmowane jako środek zastępczy dowodu w ścisłym znaczeniu, niedający pewności, ale wyłącznie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie, stanowi odstępstwo od ogólnej reguły dowodzenia twierdzonych faktów na korzyść tej strony, której ustawa zezwala w określonym wypadku na uprawdopodobnienie faktu, na który się powołuje, zamiast udowadniania go. Jest to środek zwolniony z formalizmu zwykłego postępowania dowodowego - ma na celu przyspieszenie postępowania w sprawie. Jednakże od swobodnej oceny organu administracji publicznej albo sądu zależy uznanie, czy dokonane na podstawie uprawdopodobnienia ustalenia są na tyle wiarygodne, by można było uznać za uprawdopodobnione fakty, na które strona się powołuje. W postępowaniu o przywrócenie terminu, jako kryterium przy ocenie winy lub też braku winy w uchybieniu terminu procesowego przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Negatywnie z tego punktu widzenia oceniane jest choćby lekkie niedbalstwo, niedbalstwo oraz wina nieumyślna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2015 r., II GSK 1425/14 (LEX nr 1774862) stwierdził: " (...) samego wyjazdu za granicę nie można uznać za niezależną od woli strony, niedającą się przezwyciężyć przeszkodę uniemożliwiającą zachowanie terminu. Wyjazd zagraniczny nie uprawdopodabnia więc braku winy w niedotrzymaniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, jeżeli nie towarzyszą mu okoliczności, które mogą świadczyć o tym, że ta przeszkoda była niezależna od zobowiązanego do dokonania czynności i dla niego niemożliwa do przezwyciężenia. Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżąca oświadczyła jedynie, że nie mogła uzupełnić braków formalnych wniosku o przyznanie płatności ze względu na nieobecność w kraju. Nie podała nawet, jak długo przebywała za granicą, ograniczając się do stwierdzenia, że wróciła do kraju 23 lipca 2013 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo przyjął, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niezachowaniu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku uzasadniając swoje stanowisko: "Skarżąca mieszka na stałe w Austrii. Jednakże posiada gospodarstwo rolne w Polsce i tutaj składa wnioski o przyznanie płatności rolnych. Składanie powyższych wniosków następuje cyklicznie, w terminach wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego strona, licząc się z możliwością utrudnień z przyjazdem do Polski w celu spełnienia wymogów formalnych związanych z prowadzeniem gospodarstwa i ubieganiem się o płatności, powinna w sposób szczególnie staranny zorganizować obsługę korespondencji urzędowej, tak by dochować wszelkich terminów procesowych. Jeśli z przyczyn wskazanych przez stronę, to jest obowiązków zawodowych, rodzinnych, a ponadto zdrowotnych nie jest w stanie załatwiać w Polsce samodzielnie spraw urzędowych terminowo, to powinna ustanowić (jak sugerował jej organ) profesjonalnych pełnomocników. W ocenie Sądu brak prawidłowego zorganizowania obiegu korespondencji i obsługi administracyjnej świadczy o nienależytej dbałości skarżącej o własne interesy. Wobec powyższego całkowicie nieuzasadnione jest obciążanie przez skarżącą skutkami własnej niestaranności organów administracji." Podzielając to stanowisko należy dodać, że strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r., który poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiera elementy wskazane w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. W sprawie przyznania płatności nie ma zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowią wskazane przepisy szczególne, nie ma również zastosowania art. 7 k.p.a. Z tych regulacji prawnych wynika, że w razie jakichkolwiek uchybień powstałych na etapie złożenia wniosku rolnik winien podjąć wszelkie działania w terminach ustawowych, aby uzyskać wnioskowaną płatność. Inaczej mówiąc, negatywnie oceniane jest choćby lekkie niedbalstwo, niedbalstwo oraz wina nieumyślna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 3 § 1 i 2 pkt 2) p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na postanowienie ostateczne oraz ocenił je pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył również art. 151 p.p.s.a., ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., kiedy sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 145 § 1 ppsa ust. 1" z powodu nieistnienia takiej jednostki redakcyjnej w p.p.s.a. W pkt 2 lit. a) tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie wówczas, kiedy Sąd I instancji stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził naruszenia zasady praworządności, zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania stron. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu wszczętym wnioskiem strony o przywrócenie terminu. W pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi zarzucono naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Według art. 133 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 9/06, LEX nr 266437). Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503). Przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. są, między innymi: art. 233 § 1 kpc (Zasada swobodnej oceny dowodów); art. 235 kpc (Zasada bezpośredniości); art. 236 § 1 kpc (Postanowienie dowodowe). W komentarzu do art. 106 p.p.s.a. Bogusław Dauter (LEX/el.2019) zaprezentował następujące stanowisko: "Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Nie oznacza to jednak, że w wyjątkowych sytuacjach zakresem postępowania dowodowego nie mogą być objęte okoliczności faktyczne sprawy. Już bowiem z samej istoty postępowania dowodowego wynika, że odnosi się ono do ustaleń faktycznych, a nie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z tym omawianą przesłankę dopuszczalności postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym należy rozumieć przez pryzmat rzeczowej właściwości sądu administracyjnego i jego ustrojowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego (A. Bińczyk, O znaczeniu akt sprawy..., s. 125–137). Przeprowadzenie dowodu z dokumentu polega na zapoznaniu się sądu i stron z treścią dokumentu i odbywa się w ten sposób, że na rozprawie sąd przegląda, okazuje stronom i odnotowuje dokument. Strony mają prawo do zgłaszania uwag i oświadczeń odnoszących się do przeprowadzonego dowodu (szerzej por. K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 30 i n.; T. Ereciński, Z problematyki dowodu z dokumentów w sądowym postępowaniu cywilnym [w:] Studia z prawa postępowania cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci Zbigniewa Resicha, red. M. Jędrzejewska, T. Ereciński, Warszawa 1985, s. 75 i n.; K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, Sam. Teryt. 2002/7–8, s. 51). Skorzystanie przez sąd administracyjny z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku, a dokładnie w jego części merytorycznej. Sąd powinien zatem w sposób szczegółowy w uzasadnieniu wyroku określić dokument (środek dowodowy), który stał się przedmiotem postępowania dowodowego, oraz to, czy dowód przeprowadzono z urzędu czy na wniosek strony (A. Nędzarek, Kontrola sądu administracyjnego w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej jako istotny element prawa do sądu, "Studia Prawnicze" 2014/4, s. 137–158)." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe, winien zaprezentować kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (odpowiednie stosowanie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 kpc), a przede wszystkim przedstawić dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane w omawianym trybie w zakresie objętym sprawą administracyjną, których nie dokonał, lub błędnie dokonał organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 8–9) zaprezentował ocenę dopuszczonych dowodów z dokumentów: oświadczenie inż. [...] i architekta [...]; ekspertyza pisma ręcznego z 23 maja 2016 r. sporządzona przez [...]; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2016 r., nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 k.p.c. Należy jeszcze raz podkreślić, że przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Tymczasem, Sąd I instancji w ogóle nie wydał postanowienia o przeprowadzeniu dowodu, nie oznaczył faktów podlegających stwierdzeniu oraz nie oznaczył precyzyjnie środka dowodowego. Brak postanowienia oznacza, że nie określono tezy dowodowej, jak również nie skonkretyzowano środków dowodowych z podziałem na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne, Sąd I instancji nie wskazał również, jakie istotne wątpliwości miały zostać wyjaśnione w sprawie. Jednakże to naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Tożsamość sprawy wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna. W rozpoznawanej sprawie w przedmiocie przywrócenia terminu podstawę materialno prawną przywrócenia terminu w razie obiektywnego zaistnienia przesłanki przywrócenia terminu stanowi art. 58 § 1 k.p.a. zawarty w Rozdziale 10 Terminy. W zakresie sprawy o przywrócenie terminu nie mieszczą się przepisy art. 40 § 4 i 5 k.p.a. zawarte w Rozdziale 8 - Doręczenia. Z tego też powodu, wniosek autora skargi kasacyjnej zawarty w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy k.p.a. mające zastosowanie w sprawie w przedmiocie przywrócenia terminu są zgodne z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.