I GSK 137/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Go 462/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2022 r. nr 110000/71/41437/2022 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 462/22, po rozpoznaniu skargi K. W. (dalej: Wnioskodawca, Strona) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z 14 czerwca 2022 r. nr 110000/7/41437/2022 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie ZUS z 27 kwietnia 2022 r. odmawiające Stronie przywrócenia terminu do złożenia deklaracji za maj 2020 r. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Zakład Ubezpieczeń Społecznych i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie w całości. Zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 15zzzzzn2 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVIlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z poźn. zm.; dalej: ustawa COVID-19), polegającego na uznaniu, że na podstawie w/w przepisu organ był zobowiązany zakomunikować stronie przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r., o niezłożeniu deklaracji rozliczeniowej; 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że ZUS nie wykonał zaleceń określonych w uzasadnieniu wyroku WSA z 10 listopada 2021r. sygn. akt II SA/Go 914/21, pomimo zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 oraz poinformowania o prawie do wglądu w akta sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w sposób istotny naruszył prawa (gwarancje) strony, o których mowa w szczególności w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 oraz że organ powinien uwzględnić wniosek strony o przywrócenie terminu złożenia deklaracji. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie organ wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie WIkp.; zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wnioskodawca nie zajął stanowiska co do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu nie jest uzasadniona. Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona – Wnioskodawca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wymaga także wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Sądu kasacyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11; opubl., podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; jednak żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Najpierw należy zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 914/21, WSA uchylił zaskarżoną wówczas decyzję ZUS z 5 października 2022r. W wyroku tym stwierdził, że na mocy art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, co w świetle art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.; dalej jako u.s.u.s.) w przypadku Wnioskodawcy nie miało miejsca. W postępowaniu organ na mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 123 u.s.u.s., miał obowiązek stosowania przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wobec wątpliwości, czy deklaracja za maj 2020 r., sporządzona w systemie PŁATNIK, została faktycznie do organu wysłana dnia 4 czerwca 2020 r. (jak podnosiła Strona), czy też dopiero w dniu 2 lipca 2020 r., ZUS powinien był tę kwestię wyjaśnić, w tym żądając od Wnioskodawcy przedłożenia dokumentu potwierdzającego wysłanie przez niego spornej deklaracji do ZUS w terminie ustawowym, czego organ zaniechał. Organ był także zobowiązany do zachowania zasady z art. 10 k.p.a. - zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 79a § 1 k.p.a. Według akt sprawy, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek Strony, nie otrzymała ona od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., jak i to, by ZUS po złożeniu wniosku, co wystąpiło 6 kwietnia 2020 r., a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował Stronie, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest oczekiwane zwolnienie. Z akt nie wynikało więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił Stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Również art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał ZUS do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc organ na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych miał wiedzę, że Strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a będąc zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było istotne, gdyż jeżeliby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., Wnioskodawca miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Przy tym w aktach nie było wymaganej przez art. 10 § 3 k.p.a. adnotacji, że organ odstąpił od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. Wobec stwierdzonych uchybień, WSA w sprawie II SA/Go 914/21 zobowiązał organ do dokładnego wyjaśnienia, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak to w jakiej formie i kiedy wpłynął do niego komplet dokumentów od Strony, a także czy poinformował Stronę o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. W sytuacji stwierdzenia zaś, że Strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel zwolnienia z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) miał również rozważyć zastosowanie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca), który nakazuje przywrócenie uchybionego przez stronę terminu w czasie obowiązywania pandemii COVID-19 i odnosi się także do uchybienia terminów materialnoprawnych, także tego z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Mimo że powołane przepisy weszły w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji (bo od 16 grudnia 2020 r.), lecz objęły zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Ustawa zmieniająca miała korygować nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Sąd I instancji w obecnie kontrolowanym wyroku o sygn. II SA/Go 462/22 stwierdził, że ZUS w decyzji z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (zasada praworządności), art. 10 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 błędnie odczytał ocenę prawną oraz nieprawidłowo zrealizował wytyczne Sądu. Wywodząc z uzasadnienia wyroku II SA/Go 914/21, że przy załatwianiu wniosku Strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należało uwzględnić art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19, przyjmował, że warunki i przesłanki przywrócenia terminu należało ocenić nie przez pryzmat standardowego miernika staranności z w art. 58 § 1 k.p.a., lecz z uwzględnieniem tego, że uchybienie terminu nastąpiło z winy organu, który przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie naruszył, co stwierdził prawomocnie Sąd, przepisy art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a., co odebrało Stronie możliwość złożenia deklaracji w terminie i co winno prowadzić do pozytywnego dla niej rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Wobec tak istotnego naruszenia prawa (gwarancji) Strony i w sytuacji terminowego złożenia przez Wnioskodawcę wniosku o przywrócenia terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, obowiązkiem organu było uwzględnić wniosek i przywrócić termin do złożenia deklaracji. Ze stanowiskiem WSA, a nie ZUS należało się zgodzić. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku WSA w sprawie II SA/Go 914/21. Zarzuty skargi kasacyjnej potwierdzają także, że organ błędnie zinterpretował ocenę prawną oraz nieprawidłowo zrealizował wytyczne Sądu w sprawie II SA/Go 914/21. Organ jedynie w oparciu o potwierdzenie wysłania dokumentów DRA przedstawione przez Stronę ustalił, że deklaracja została złożona 2 lipca 2020r., czyli z uchybieniem terminu zakreślonego przez art.31zq ust. 3 ustawy COVID-19. W takiej sytuacji ZUS powinien był zakomunikować Wnioskodawcy przed 30 czerwca 2020 r. o niezłożeniu deklaracji rozliczeniowej za maj 2020r. przed upływem terminu określonego w art.31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Obowiązek ZUS zakomunikowania Stronie przed 30 czerwca 2020 r. o niezłożeniu przez nią deklaracji rozliczeniowej za maj 2020r., czyli przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, WSA wywodził z art. 10, art. 79 § 1, art. 77 § 4 k.p.a., a nie z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, co błędnie zarzucił organ w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej. Jednakże w realiach niniejszej sprawy – wskutek upływu czasu, gdyż sprawa była ponownie rozpatrywana przez ZUS po wyroku WSA w sprawie II SA/Go 914/21, w 2022 r., czynności podjęte przez organ: pismo z 8 marca 2022 r. co do możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji za maj 2020 r. oraz z 12 lipca 2022 r. odnośnie możliwości wglądu do akt i wypowiedzenia się nie wypełniły tego zalecenia. Zresztą WSA w sprawie II SA/Go 914/21 nakazywał organowi, nie wysyłanie do Strony pouczenia o uprawnieniach z art. 10 k.p.a., ale ustalenie o posiadane dokumenty, czy z obowiązku powiadomienia Wnioskodawcy o braku dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. organ wywiązał się przed upływem terminu z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. A w sytuacji, gdyby ZUS tej powinności nie wykonał, to powinien był zastosować instytucję z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, jeżeli strona złożyłaby w terminie 30 dni od zawiadomienia jej o uchybieniu terminu (co uczyniła) wniosek o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji. Dlatego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. zgłoszony w pkt 2.tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo odczytał ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku II SA/Go 914/21 i uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 79a § 1, art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Sąd odwoławczy podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym organ administracji, związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu, gdy nie zostanie ustalone, że powiadomił Stronę o obowiązku złożenia deklaracji za maj 2020 r. przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, powinien przywrócić Wnioskodawcy termin do złożenia deklaracji. Podstawę prawną takiego procedowania przez organy stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej - w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego ponosi negatywne konsekwencje związane z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. Nieskuteczny natomiast okazał się zarzut zgłoszony w pkt 2. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 106 § 3 i 4, art. 134 § 1, art. 141 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że zarzut ten przede wszystkim powinien być uzasadniony, zgodnie z wymogiem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tym bardziej, że podniesiono naruszenie art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. (dotyczący zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić WSA), art. 134 § 1 p.p.s.a. (dotyczącego granic orzekania przez WSA), a którego zastosowanie z uwagi na zastosowanie art. 153 p.p.s.a. uległo ograniczeniu, czy art. 141 § 4 p.p.s.a. (określającego niezbędne elementy uzasadnienia wyroku) i do tego powinno być wykazane, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei wynika z regulacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.