I GSK 1369/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1650/18 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr DR.LSR.703.14.1.2018.SM PW-55975 w przedmiocie umorzenia odsetek od należności z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. R. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1650/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 20 sierpnia 2018 r. odmawiającą umorzenia odsetek od należności z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 4 lutego 2019 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, podnosząc zarzuty: naruszenia prawa materialnego. które miały wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a. b i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 2077, dalej: u.f.p.) – w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.) w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędem polegającym na bezzasadnym oddaleniu skargi; naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała. że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia w całości decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 13 czerwca 2018 r. nr 7/DZN-5572-1043/14/2017 i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez umorzenie w całości odsetek od należności głównej wynikającej z decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego nr 7/2015 z 13 lipca 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nr RYBlsr-SM-504-28/15(93) z 29 grudnia 2015 r.; 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z: - art. 7, art. 77 § 1, art. 86 k.p.a., - art. 80 k.p.a., - art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż organy l i II instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie, w szczególności: - nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie ustaliły sytuacji majątkowej skarżącej w odniesieniu do łącznej kwoty zadłużenia; - nie zgromadziły całości materiałów dowodowych, które umożliwiałyby prawidłowe rozpatrzenie sprawy; - dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej, w szczególności oświadczeń majątkowych skarżącej i przedstawionych przez nią dokumentów, bezzasadnie uznając, że nie są one wystarczające do przyznania skarżącej ulgi w postaci umorzenia odsetek; - nieprawidłowo uzasadniły swoje decyzje, gdyż błędnie ustaliły, że skarżąca nie spełniła przesłanek do przyznania jej ulgi w postaci umorzenia odsetek; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością. gdyż błędnie uznał, że organy obydwu instancji rozpatrując wniosek o umorzenie odsetek właściwie oceniły sytuację rodzimą i majątkową skarżącej w odniesieniu do przesłanek prawa materialnego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenia adwokackiego) oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione. W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd tych ostatnich przepisów. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji wadliwie sporządził uzasadnienie wyroku, albowiem błędnie uznał, że organy właściwie oceniły sytuację rodzinną i majątkową w odniesieniu do przesłanek materialnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd I instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, i art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wskazano bardzo ogólnikowo, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem go nie stosował, zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania tego przepisu. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a. Ponadto zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej jej autor w żadnym zakresie nie zakwestionował w sposób rzeczowy wadliwości materiału dowodowego, czy ustaleń w zakresie staniu faktycznego. Niestety brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w tym zakresie oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności wskazanych zarzutów naruszenia procedury. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu kilku przepisów i pozbawiony właściwego uzasadnienia, nie poddaje się weryfikacji. Natomiast żaden poszczególny przepis wymieniony w zarzucie nie uzasadnia samodzielnie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne byłoby uprzednie skuteczne wykazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie czyni skutecznie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Przedmiotowy zarzut sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji, że błędnie przyjął, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka ważnego interesu społecznego, uzasadniająca uwzględnienie wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę. Przy czym lakoniczne uzasadnienie powyższego zarzutu nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, wykazującej zaistnienie tych przesłanek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego po raz kolejny wyjaśnić więc trzeba, że uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd I instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ponieważ jednak, jak już wyżej wykazano, zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego w sprawie nie podważyły tego stanu faktycznego, to również należy przyjąć, że niezasadny jest przedmiotowy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie wadliwej ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).