I GSK 1357/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1379/21 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2020 r. nr 380000/71/439537/2020/RDZ nr 380000/71/439538/2020/RDZ nr 380000/71/439536/2020/RDZ w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1379/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 września 2020 r., nr 380000/71/439537/2020/RDZ, 380000/71/439538/2020/RDZ; 380000/71/439536/2020/RDZ w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi J.R. (dalej – skarżącego) poprzez jej oddalenie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie, b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zo ust 10 w zw. z art. 31zq ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że skarżący nie spełnił warunku zwolnienia z obowiązku płacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za marzec, kwiecień i maj 2020r., jakim było złożenie deklaracji rozliczeniowej za ten okres do 30 czerwca 2020r. Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 6 maja 2020 r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła stosownych deklaracji za w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020r.) organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 6 maja 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., którego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że sam skarżący wskazywał, że do momentu otrzymania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności skarżący nie miał wiedzy, że nastąpiło nieprzekazanie w terminie deklaracji rozliczeniowych za poszczególne miesiące 2020 r. Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych, m.in. w art. 9 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w aspekcie procesowym, wyeksponowanych w jej uzasadnieniu NSA wskazuje, ze Sąd I instancji w sposób prawidłowy stwierdził, że strona skarżąca składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjowała postępowanie, które powinno być prowadzone zgodnie z zasadami procesowymi. W konsekwencji powyższego stwierdzenia to na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek poinformowania strony zarówno o warunkach, zasadach, jak i trybie skorzystania z tego zwolnienia, a także o konsekwencjach prawnych zaniechania złożenia deklaracji, co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Obowiązek ten ciążył na organie tym bardziej, że strona ujawniła wolę skorzystania ze zwolnienia poprzez złożenie wniosku, a organ mając świadomość tego, że jest niekompletny, bo nie zwiera załączników koniecznych dla przyznania zwolnienia, nie poinformował o tym skarżącego (m.in. o konieczności złożenia dokumentów w terminie tj. do 30 czerwca 2020 r. w sytuacji gdy skarżący zainicjował postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wnioskiem, który wpłynął do organu 6 maja 2020r.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracji publicznej w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązków informacyjnych wobec strony przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. I GSK 494/21, z dnia 15 września 2021, sygn. I GSK 431/21, z dnia 29 września 2021 r., sygn. I GSK 545/21, z dnia 7 października 2021 r., sygn. I GSK 496/21 i inne.). Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 9 i 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych (30 czerwca 2020 r.). Należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracji w trakcie postępowania zarówno art. 9 kpa, zawierającego naczelną zasadę postępowania administracyjnego zobowiązującą organ do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zgodnie z tym przepisem organy zobowiązane są czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek), jak również art. 79a § 1 k.p.a. (normującego zasadę postępowania dowodowego wskazującą, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony) musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. są niezasadne. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.