I GSK 1347/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 228/25 w sprawie ze skargi S. B. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 13 maja 2025 r. nr 2081/VII/25 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz S. B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 228/25 – w sprawie ze skargi S. B. (dalej: skarżący) na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ lub Zarząd) z dnia 13 maja 2025 r., nr 2081/VII/25 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 ust. 4 p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na stwierdzeniu, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania przyczyn uznania oceny projektu za naruszającą prawo i uwzględniając przy tym wyłącznie jedną z dwóch ocen projektu; 2) art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 68 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (Dz. U. 2022 r., poz. 1079; dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że ocena projektu skarżącego została wykonana w sposób zgodny z prawem – organ rozstrzygając protest, podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, tj. ponownie przeanalizował ocenę projektu co do spełniania kryteriów wyboru projektów oraz odniósł się do protestu w powiązaniu z zapisami wniosku; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku analizy obu ocen projektu, braku oceny stanowiska organu w zakresie, w jakim organ stanowczo twierdził, że skarżący nie zakwestionował oceny kryterium nr 3 w całości, braku wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzającego, że ocena zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny - w tym braku wskazania, w jaki sposób zostały naruszone przepisy prawa regulujące zasady oceny projektu, podczas gdy powyższe elementy uzasadnienia wyroku są istotnymi elementami uzasadnienia wyroku, które sprawiają, że orzeczenie Sądu poddaje się kontroli instancyjnej; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 68 i 64 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący organ wadliwie zweryfikował ocenę projektu skarżącego, albowiem skarżący wnosząc protest od wyniku zakwestionował ocenę kryterium nr 3 w całości, podczas gdy - jak wynika z treści kart oceny projektu skarżący zakwestionował wynik oceny kryterium nr 3 tylko w części, na skutek czego niepodważona część oceny, jest nadal wiążąca. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu oraz zrzeczono się z rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W pierwszej kolejności ocenione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania zgłoszone w pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie są one zasadne. Przed przedstawieniem szczegółowej ich oceny wskazania wymaga, że na gruncie dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, aby zarzucane naruszenia przepisów miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej. W pierwszym z zarzutów wskazano przede wszystkim (pierwszoplanowo) na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Przywołano także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - w tym zakresie jednak w zarzucie nie wskazano na wady uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku. Stąd też NSA w tym miejscu nie odniesie się do tej kwestii. Wskazać należy, że przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. są regulacjami ustrojowymi normującymi zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie, co do zasady, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W badanym przypadku zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W trzecim zarzucie procesowym jako naruszony powołano art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało się wyrażać przede wszystkim w braku oceny stanowiska organu w zakresie w jakim ten stwierdził, że skarżący nie zakwestionował oceny kryterium nr 3 w całości oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., II FSK 568/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej (v. s. 6 skargi kasacyjnej), Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania oraz zawarł stosowne wyjaśnienia w tym przedmiocie. Mając na względzie sposób sformułowania ocenianego zarzutu podkreślenia wymaga, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten bowiem jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 68 i 64 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze zarówno sformułowanie zarzutu zawarte w petitum skargi kasacyjnej, jak i jego uzasadnienie zauważenia wstępnego wymaga, że naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oczywiście może się przejawiać w niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu prawa. Podnosząc jednak taki zarzut wykazać należy (uzasadnić), że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie odnosił się do zarzutu w zakresie w jakim wskazano naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, ponieważ poza zdawkowym twierdzeniem organu (v. s. 9 skargi kasacyjnej), że do takiego naruszenia - jego zdaniem doszło - brak jest uzasadnienia w tym względzie. Brak jest zatem możliwości oceny w tym przedmiocie, gdyż autor skargi kasacyjnej nie dopełnił wymogu wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a., a NSA - będąc związany granicami skargi kasacyjnej (co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a.) - nie może go zastępować w tym względzie. W odniesieniu do pozostałego zakresu naruszenia przepisów materialnych wskazania wymaga, że zgodnie z dyspozycją art. 68 ustawy wdrożeniowej: Właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresach, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania. Natomiast art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 tejże ustawy stanowi, że protest wnioskodawcy zawiera: - wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (pkt 4); - wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem (pkt. 5). Z powyższego unormowania wynika, że w ramach wniesionego protestu wnioskodawca może powołać się zarówno na zarzut naruszenia kryterium wyboru projektów, jak i na zarzuty proceduralne w zakresie przeprowadzonej oceny - wraz z uzasadnieniem. Są to dwie odrębne podstawy zaskarżenia w ramach wnoszonego protestu (zob. M. Porzeżyńska, M. Woźniak, pkt 13 komentarza do art. 64 w: M. Perkowski, R. Poździk (red.), Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, WKP, Lex/el). Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że wnioskodawca nie zakwestionował (nie podważył) części oceny kryterium nr 3 "Zasadność i adekwatność wydatków", w zakresie w jakim w ocenie projektu (w ramach jednej z ocen) stwierdzono, że: "1) «Nie dokonano prawidłowego badania rynku celem oszacowania wysokości kosztów, zgodnie z zasadą konkurencyjności, przedstawiono jedynie jednostkowe oferty», 2) «wobec nieujawnienia innych podmiotów gospodarczych powiązano kapitałowo z wnioskodawcą, na etapie oceny nie podtrzymano oświadczenia wnioskodawcy o wysokości otrzymanej pomocy de minimis»." (s. 4 skargi kasacyjnej). Odnosząc się do powyższego, i mając na względzie przywołaną już regulację art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wnioskodawca zakwestionował w całości ocenę kryterium merytorycznego nr 3. Należy w tym przedmiocie wskazać, że wnioskodawca w proteście datowanym na 6 marca 2025 r. wskazał, iż nie zgadza się m.in. z oceną kryterium nr 3 - i jakkolwiek w uzasadnieniu tego kwestionował wyłącznie ocenę dokonaną w zakresie wynajmu powierzchni laboratoryjnej - to WSA analizując treść oceny, na którą powołał się organ, wykazał, że jej negatywna część dotyczyła właśnie wynajmu powierzchni laboratoryjnej, a nie powołanych (i wyżej przywołanych in extenso) przez organ kwestii. W karcie oceny merytorycznej przedłożonego przez wnioskodawcę projektu - na którą powołuje się organ - w odniesieniu do kryterium 3 stwierdzono ab initio, że "Wnioskodawca wykazał zasadność i adekwatność wydatków zaplanowanych w budżecie projektu za wyjątkiem kosztów dotyczących wynajmu powierzchni laboratoryjnej". I do części zanegowanej przez opiniującego wnioskodawca się odniósł w proteście. Faktem jest, że ów oceniający zgłosił in fine uwagi dotyczące badania rynku oraz pomocy de minimis, ale nie odnosiły się one przedmiotowo w żadnym razie do wyrażonej oceny ogólnej. Poza tym słusznie zauważył WSA, że wskazanie oceniającego, iż "Na etapie oceny nie podtrzymano oświadczenia wnioskodawcy o wysokości otrzymanej pomocy de minimis oraz nie ujawniono innych podmiotów gospodarczych powiązanych kapitałowo z wnioskodawcą" ma nic wspólnego z wydatkami, które podlegały weryfikacji w ramach kryterium nr 3. Uwzględniając powyższe oceny, skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, w którym zgłoszono naruszenie art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 68 ustawy wdrożeniowej, które polegać miało na tym, że Sąd I instancji uwzględnił skargę, pomimo tego iż ocena projektu została wykonana zgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 76 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 oddalił skargę kasacyjną. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).