I GSK 134/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 807/22 w sprawie ze skargi M. U. na czynność Wójta Gminy Słupsk w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. U. na rzecz Wójta Gminy Słupsk 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 807/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. U. (dalej: Strona, Skarżący) na czynność Wójta Gminy Słupsk (dalej: Wójt) z zakresu administracji publicznej w przedmiocie obliczenia i wypłacenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych, ustalonej po dokonaniu pierwszej aktualizacji należnej w maju 2022r. Strona wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) w myśl art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego: a) art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że czynność niewypłacenia w należytej wysokości dotacji oświatowej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy z licznych poglądów orzecznictwa wynika, że czynność wypłacenia dotacji nie jest objęta dyspozycją tego przepisu; b) art. 12 ust. 1 u.f.z.o. przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że pod pojęciem "zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy" należy także rozumieć wpływy z usług tytułem cateringu w przedszkolach publicznych, a zatem według Sądu kwotę wydatków bieżących w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę należy pomniejszyć m.in. o wysokości tychże dochodów, podczas gdy taka konkluzja nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa materialnego oraz w przepisach wykonawczych dotyczących klasyfikacji budżetowej; 2) w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i stwierdzenie podczas przedstawienia ustnych motywów rozstrzygnięcia, że organ nie może odpowiadać za to, że skarżący nie wystąpił o udostępnienie mu informacji publicznej w pełnym zakresie, podczas gdy skarżący dysponował danymi w zakresie dochodów gminy ujętych w rozdz. 80104§0830 (Wpływy z usług), gdzie, według twierdzenia gminy ujęto dochody tytułem cateringu w kwocie 327.525 zł, jednak, opierając się na brzmieniu art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. celowo i świadomie nie uwzględnił tej pozycji w wyliczeniu jako niepodlegającej uwzględnieniu zgodnie z w.. przepisem. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wójt Gminy Słupsk w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Strony nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona – organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; opubl. podobnie, jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., ocen zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Kierując się powyższymi zasadami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. W niniejszej sporne było, czy Wójt prawidłowo zaktualizował w 2022 r. podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych działających na terenie Gminy Słupsk, ustalając ją w wysokości 730,82 zł miesięcznie na 1 ucznia w przedszkolu niepublicznym i w konsekwencji wypłacił w prawidłowej wysokości część dotacji oświatowej w maju 2022 r. na rzecz niepublicznego A Przedszkola w K. prowadzonego przez Skarżącego, gdyż zdaniem Strony niedopłata dla 1 ucznia wynosiła 83,82 zł miesięcznie. Mając na uwadze zakres zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej, nie można podzielić stanowiska Strony. Przede wszystkim należy odnieść się do zgłoszonego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej zarzutu, podważającego kwalifikację czynności niewypłacenia dotacji oświatowej w należytej wysokości jako czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym skutkującej naruszeniem art. 47 u.f.z.o., gdyż zdaniem Strony podlegać powinna skarga na tę czynność właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Jednakże za tak sformułowanym zarzutem nie szedł wniosek co do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna). Ponadto Skarżący, składając skargę na czynność Wójta do WSA w Gdańsku nie miał wątpliwości, że skarży czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Zresztą w kwestii dopuszczalności skargi Strony wypowiedział się Sąd I instancji i stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Sąd I instancji przyjął, że podstawę przyznania dotacji oświatowej dla niepublicznego przedszkola stanowi art. 17 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia warunki określone w powołanym przepisie. Natomiast zasady dokonywania aktualizacji kwot dotacji zostały uregulowane w art. 43 u.f.z.o. Skarżący powołanych podstaw przyznania i aktualizacji dotacji oświatowej dla niepublicznego przedszkola nie kwestionował. Zgodnie z art. 47 u.z.f.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym podlegają właściwości sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1579/22; 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1829/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl, czy wyrok SN z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt IICSKP 58/22, Lex nr 3513037, w którym wyjaśniono, że w świetle art. 90 ust. 11 u.s.o. i art. 47 u.f.z.o. niewątpliwe stało się, że czynności organu dotującego zmierzające do ustalenia prawa do dotacji i jej wypłacenia stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a legalność podjęcia tego rodzaju czynności podlega kontroli sądów administracyjnych, przy czym nie wyłącza to właściwości sądów powszechnych w sprawach dotyczących konsekwencji niewykonania obowiązku obliczenia i wypłacenia dotacji w wysokości określonej ustawą, pod warunkiem, że osiągnięty został cel jej przyznania). Z treści art. 47 u.f.z.o. wynika, że jego regulacji podlegają czynności organu dotującego polegające zarówno na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu i stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była czynność Wójta, według Skarżącego, skutkująca nieprawidłowym ustaleniem (aktualizacją) wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie Słupsk i następnie wypłaceniem tej dotacji w zaniżonej wysokości. Wobec powyższego należało przyjąć za Sądem I instancji, że sprawa podlegała właściwości sądów administracyjnych. Zatem zarzut zgłoszony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut zgłoszony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. stanowi, że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, to należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych m.in. o zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy. Przepis ten ma zastosowanie do obliczania dotacji dla niepublicznego przedszkola niebędącego przedszkolem specjalnym, które na mocy art. 17 ust. 1 u.f.z.o. otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli. Z powołanego art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. wynika, że kwota opłat za wyżywienie w przedszkolach, brana pod uwagę przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, jest ustalana w budżecie gminy, co wprost z tego przepisu wynika (por. także załącznik do uchwały nr XLII/480/2021 Rady Gminy Słupsk z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Słupsk na 2022 rok; opubl.: Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 10 stycznia 2022 r, poz. 88). Wójt zatem związany był budżetem gminy. Zresztą w ramach kontrolowanego postępowania nie jest możliwe kwestionowanie uchwał Rady Gminy (por. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2023 r., poz. 40). Nietrafny okazał się także zarzut ujęty w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten przede wszystkim odnosi się do uzasadnienia wyroku w formie pisemnej, a nie ustnej, co w zasadzie podnosił Skarżący. Ogłoszenia wyroku dotyczy art. 139 § 3 p.p.s.a., stanowiący, że ogłoszenia wyroku dokonuje się przez odczytanie sentencji i obejmuje ono ogłoszenie sentencji, po którym przewodniczący lub sędzia sprawozdawca podaje ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia, może jednak tego zaniechać, jeżeli sprawa była rozpoznawana przy drzwiach zamkniętych. Skarżący naruszenia tego przepisu nie podnosił. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie pisemne wyroku (por. art. 141 § 1 i 2 p.p.s.a.). Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Sądu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). W okolicznościach sprawy wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby doszło do naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie Skarżący kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd, co próbował uczynić w pkt 2. lit.b) petitum skargi kasacyjnej. Wobec powyższego skargę kasacyjną Strony należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). ----------------------- 12 2