I GSK 134/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 941/20 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej [...] na rzecz Ministra Finansów 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 1 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 941/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Ministra Finansów z 25 marca 2020 r., nr FS12.4144.61.2019, w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła skarżąca, a zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 168 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że strona skarżąca nie wykorzystała dotacji celowej w sytuacji, gdy strona skarżąca rzetelnie i terminowo dokonała zapłaty za zrealizowane zadanie, przez co niewątpliwie wykorzystała przyznaną dotację celową w rozumieniu w/w przepisu; 2) art. 168 ust. 4 u.f.p. w zw. z § 10 ust. 1 umowy nr 10/2017 z 26 czerwca 2017 r., poprzez błędną wykładnię i niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż o niewykorzystaniu przyznanej dotacji celowej mogą świadczyć takie czynniki jak nie otworzenie Domu Seniora, nie pozyskanie podopiecznych, czy nie zatrudnienie kadry, pomimo, iż z § 10 ust. 1 umowy nr 10/2017 wynika wprost, że przyznane środki finansowe dotacji celowej strona skarżąca zobowiązana jest wykorzystać (dokonać zapłaty) do dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego winno prowadzić do konkluzji, iż strona skarżąca prawidłowo i terminowo zdążyła wykorzystać środki pozyskane w ramach dotacji celowej, z uwagi na co na gruncie niniejszego postępowania nie zachodzą żadne podstawy prawne ani faktyczne do określania w stosunku do strony skarżącej wysokości kwoty dotacji do zwrotu; 3) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż dotacja celowa przyznana stronie skarżącej została wykorzystana w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, podczas gdy strona skarżąca w sposób prawidłowy i terminowy wykorzystała pozyskaną dotację celową w całości, przeznaczając ją w całości na cele wynikające z treści umowy nr 10/2017 z 26 czerwca 2017 r.; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszym postępowaniu zaistniały przesłanki do oddalenia skargi złożonej przez stronę skarżącą na decyzję Ministra Finansów z 25 marca 2020 r., co w konsekwencji istotnie wpłynęło na wynik sprawy, albowiem pozbawiło stronę skarżącą należnej jej ochrony i skutkowało wydaniem merytorycznie wadliwego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczyła też, że zrzeka się rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy podniesieniu tych zarzutów kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Uzasadniając więc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Podkreślenia jednak wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Z opisu zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej wynika, że są one oparte na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W razie więc powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych w toku postępowania za podstawę zaskarżonego orzeczenia, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania skarżąca wiąże z brakiem samodzielnego ustalenia przez ten Sąd okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącej pozyskana przez nią kwota dotacji celowej została wydatkowana do dnia 28 grudnia 2017 r., a zatem wszystko odbyło się zgodnie z treścią zawartej umowy. Przyjęcie zaś przez Sąd odmiennych ustaleń doprowadziło do wydania merytorycznie błędnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Sąd I instancji nie prowadził samodzielnie ustalania stanu faktycznego w sprawie lecz dokonał kontroli tego stanu ustalonego przez organy. Sąd ten nie zakwestionował także, iż skarżąca wydatkowała pozyskaną dotację do dnia 28 grudnia 2017 r., czyli zgodnie z umową. Spór w sprawie dotyczy bowiem nie terminu wydatkowania dotacji, tylko zakresu zadania będącego przedmiotem umowy, na realizację której dotację przyznano oraz tego, czy skarżąca się z tej umowy wywiązała. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia prawa materialnego. Trzy zarzuty dotyczące naruszenia art. 168 ust. 4 i art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.) w powiązaniu z § 10 ust. 1 umowy z dnia 26 czerwca 2017 r., nr 10/2017, skarżąca wiąże z błędnym przyjęciem przez organy i Sąd I instancji, że pozyskana kwota dotacji nie została przez skarżącą wykorzystana zgodnie z celem jej przyznania i w terminie zakreślonym w umowie. W tej mierze skarżąca twierdzi, że celem przyznania przedmiotowej dotacji było wydatkowanie kwoty 240.000 zł do dnia zakończenia realizacji zadania publicznego i w tym terminie kwota ta została wydatkowana. Z racji więc na tak skonstruowane zarzuty, Sąd w składzie niniejszym postanowił rozpoznać te zarzuty łącznie. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z kolei z art. 168 ust. 4 u.f.p. wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. W sprawie niniejszej na podstawie umowy zawartej w dniu 26 czerwca 2017 r., skarżąca otrzymała dofinansowanie zadania własnego w ramach projektu edycja 2017 Moduł I Utworzenie i/lub wyposażenie placówki Senior+, polegającego na adaptacji lokalu po byłym Liceum Plastycznym przy ul. [...] w K. na Dzienny Dom Seniora w K.. W ramach umowy Wojewoda zobowiązał się do przekazania skarżącej dotacji w kwocie 240.000 zł w ramach działu 852, rozdziału 85295, § 6330. Całkowity koszt zadania miał wynieść kwotę 367.010 zł. W ramach umowy skarżąca zobowiązała się zrealizować zadanie zgodnie z załączonym do umowy opisem działań, harmonogramem i kosztorysem. Na zadanie składały się trzy jej zakresy, tj.: (1) w pozycji Adaptacja lokalu do tworzonego Dziennego Domu "Senior+": ogłoszenie przetargu, wyłonienie wykonawcy prac remontowo-adaptacyjnych, przeprowadzenie prac termomodernizacyjnych, termoizolacyjnych remontowo-adaptacyjnych - w terminie od 1 czerwca 2017 r. do 28 grudnia 2017 r.; (2) w pozycji Wyposażenie Dziennego Domu "Senior+": przeprowadzenie procedury zapytań ofertowych dotyczących zakupu wyposażenia, zakup wyposażenia Dziennego Domu "Senior+" - w terminie od 1 listopada 2017 r. do 28 grudnia 2017 r.; (3) w pozycji Prowadzenie Dziennego Domu "Senior+": pozyskanie podopiecznych, zatrudnienie kadry, otwarcie Placówki dla podopiecznych - w terminie od 13 listopada 2017 r. do 28 grudnia 2017 r. W sprawie poza sporem jest, że skarżąca w terminie do 28 grudnia 2017 r. wykonała dwa pierwsze zakresy zadania, tj. zaadoptowała lokal i go wyposażyła oraz wydatkowała całą kwotę otrzymanej dotacji. Nie ma także sporu odnośnie tego, że do dnia 14 marca 2018 r. (data kontroli) placówka nie została otwarta, nie pozyskano podopiecznych oraz nie zatrudniono kadry, chociaż czynności te winny być dokonane do dnia 28 grudnia 2017 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej jest nieprawidłowe. W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Przedmiotowa dotacja została bowiem przyznana na realizację całego zadania a nie tylko jego części. Fakt wydatkowania całej kwoty dotacji na część zadania bez realizacji całości zdania w zakreślonym terminie powoduje, że skarżąca nie dotrzymała warunków umowy, a to przesądza o tym, że w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotację wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II GSK 362/08, o wykorzystaniu dotacji budżetowych może również rozstrzygać wykonanie zadań, na które zostały przyznane, a nie wyłącznie zapłata za nie. Ponadto dla dokonania oceny, czy dany wydatek został zrealizowany zgodnie z celem zadania publicznego, koniecznym jest odniesienie się do treści zawartej umowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1190/19). Także w sprawach dotyczących zwrotu dotacji celowych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, rzeczą sądu jest zbadania nie tylko, czy cel dotacji został właściwie określony w akcie ją przyznającym, ale także wyjaśnienie, czy podmiot, który ją otrzymał, był świadomy, na co została ona przeznaczona (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2274/18). W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że zadanie składało się z trzech zakresów szczegółowo opisanych w harmonogramie prac. Skarżąca miała także pełną świadomość odnośnie zakresu umowy, gdyż Sąd I instancji trafnie zauważył, że składając Sprawozdanie z dnia 25 stycznia 2018 r. (zresztą niezgodne ze stanem faktycznym) skarżąca wskazała, że "zadania polegające na utworzeniu i wyposażeniu Placówki "Senior+" zostały zrealizowane. W Sprawozdaniu nie użyto natomiast sformułowania, że "zadanie polegające na przeprowadzeniu remontu zostało zrealizowane". Realizacja punktu trzeciego umowy została przez skarżącą zrealizowana nie w 2017 r. tylko w 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. dopiero 13 marca 2018 r. wydał pozytywną opinię dla pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie Dziennego Domu "Senior+". Ponadto skarżąca również dopiero w 2018 r. przedstawiła kopie umów zawartych z pracownikami oraz listę podopiecznych. Powyższe czynności dokonane przez skarżącą już w 2018 r. potwierdzają tylko, że realizowała je w ramach łączącej ją umowy z Wojewodą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie zatem przyjęto, że przedmiotowa dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i w związku z tym podlega zwrotowi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).