I GSK 1321/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 623/21 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 grudnia 2020 r. nr 862/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 623/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi K. Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca, spółka) uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Prezes ZUS wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 23 marca 2022 r., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 61 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. art. 61a § 1 k.p.a. oraz 63 § 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 grudnia 2020 r. i uznaniu, że organ niesłusznie odmówił K. sp. z o.o. wszczęcia postępowania, w sytuacji; gdy spółka nie przedstawiła wiarygodnego dowodu potwierdzającego wniesienie pisma do skrzynki, a także nie przedstawiła żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zaginięcie pisma w Zakładzie. b) art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz pobieżną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, skutkujące niesłusznym uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów prawa wtoku postępowania administracyjnego. Na skutek dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwej oceny kontroli legalności działania organu administracji publicznej uznano, że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd nie dostrzegł, że organ podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do znalezienia dokumentu, który miał być wniesiony przez M. W. i organ wykazał podjęcie tych czynności, zaś spółka nie przedstawiła wiarygodnego dowodu w zakresie swoich twierdzeń. W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wydruku wytycznych dla pracowników SOK związku z potencjalnym zagrożeniem koronawirusem na okoliczność istnienia i przebiegu procedur obsługi skrzynki na dokumenty oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Wniesienie podania osobiście w siedzibie organu administracji publicznej należy do podstawowych uprawnień strony. Towarzyszy mu przewidziane w art. 64 § 3 k.p.a. prawo uzyskania potwierdzenia złożenia podania. Wspomniany przepis ma charakter gwarancyjny, bo stanowi o wygenerowaniu dowodu złożenia pisma danym miejscu i czasie. Realizuje unormowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę wzbudzania zaufania do organu administracji publicznej. Pomimo że w okresie pandemii obowiązywały w różnym natężeniu ograniczenia dostępu do budynków użyteczności publicznej, ustawodawca analizowanego uprawnienia nie uchylił ani nie zmodyfikował. Jeżeli zatem organ administracji publicznej zapewnił bezkontaktowy sposób wnoszenia podań, wciąż obowiązany był do respektowania wskazanej normy gwarancyjnej poprzez skrupulatną identyfikację złożonych pism i niezwłoczne umożliwienie uzyskania potwierdzenia ich wniesienia. W przeciwnym razie ustalenie tego, czy określone podanie zostało w danym terminie złożone może być niemożliwe, bądź znacznie utrudnione. Wątpliwości w tym zakresie na niekorzyść skarżących wysnuwać nie można, bo przeczyłoby to wyrażonej w art. 7 k.p.a. idei poszanowania słusznego interesu obywatela. Przypomnieć również należy, że to organ administracji, nie strona postępowania – w świetle art. 7, art. 8 § 1 i art. 64 § 3 k.p.a. – odpowiada za należytą organizację wnoszenia podań w taki sposób, by możliwe było stosowne potwierdzenie tego faktu. W sytuacji niewywiązania się z tych powinności, decyzję o zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji treści można byłoby wydać tylko wtedy, gdy organowi udałoby się udowodnić tezy przeciwne do głoszonych przez skarżącego. W zaskarżonej decyzji tego nie wykazano, a jedynie przywołano pewne okoliczności argumenty na ich poparcie. W żadnym jednak razie o udowodnieniu niezłożenia podania nie ma mowy. Tym samym wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania było przedwczesne. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało ustalenie, czy skarżąca rzeczywiście złożyła w kwietniu 2020 r. wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Z twierdzeń skarżącej wynikało, że wypełniony wniosek złożyła w placówce ZUS do skrzynki przeznaczonej na dokumenty w dniu 7 kwietnia 2020 r., bez uzyskania potwierdzenia. Z kolei w tym zakresie ZUS stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego wykluczyły złożenie wniosku przez skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z Sądem pierwszej instancji, że brak możliwości udokumentowania złożenia dokumentów do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwolnienia z opłacenia składek. W przedstawionym stanie faktycznym, strona została pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu – możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Zaznaczyć należy, że to organ dopuścił możliwość składania wszelkich pism w siedzibie organu do skrzynki, bez uzyskania potwierdzenia złożenia takich dokumentów, a zatem to na organie ciąży obowiązek dołożenia wszelkiej staranności, aby złożone w ten sposób dokumenty nie zaginęły. W tych okolicznościach nie można oczekiwać od skarżącej, aby to ona wykazała złożenie określonych dokumentów w terminie. W realiach niniejszej sprawy, okoliczność złożenia wniosku mogła być zatem wykazana w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty z napisem "Tarcza antykryzysowa". Nie można wykluczyć sytuacji, że takim dokumentem mogłyby być zapisy z systemu monitoringu, który z pewnością był zainstalowany na zewnątrz budynku ZUS. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z akt sprawy wynika, że podejmując zaskarżoną decyzję organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani z urzędu ani na wniosek skarżącej, mającego na celu wyjaśnienie, czy skarżąca rzeczywiście złożyła w deklarowanym dniu wniosek do skrzynki umiejscowionej w siedzibie zakładu. W tym zakresie, co wynika z uzasadnienia decyzji, organ ograniczył się do zweryfikowania "rejestrów i akt sprawy". Powyższe, niewątpliwie było niewystarczające dla prawidłowej i kompletnej oceny, czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie, czy też nie. Wskazać należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie powyższe zasady powinny mieć odpowiednie zastosowanie również na etapie przyjęcia wniosku do rozpoznania, w tym oceny, czy w ogóle taki wniosek wpłynął. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w kwietniu 2020 r. można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji nie sposób jest stwierdzić jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu, co do niezłożenia przez skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Powyższej oceny nie mogły zmienić przedłożone wraz ze skargą kasacyjną wytyczne dla pracowników organu w związku z potencjalnym zagrożeniem koronawirusem, bowiem brak jest jakichkolwiek dowodów czy też ustaleń, że w tej konkretnej sprawie, zostały zachowane opisane w tychże dokumentach procedury. Odnosząc się zaś do wniosku autora skargi kasacyjnej o przeprowadzenie szeregu dowodów z tego dokumentu należy wyjaśnić, że w świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2326/13). W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16). Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. W świetle powyższych rozważań, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zostało przeprowadzone należycie postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek w kwietniu 2020 r. czy też nie. Wskazać należy, że fakt, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego wniesienie pisma do skrzynki, nie oznacza, że organ wywiązał się z ciążących na nim obowiązków. Zaznaczyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że skoro organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącej co do okoliczności złożenia wniosku za pośrednictwem skrzynki "Tarcza antykryzysowa" to powinien wezwać ją do przedłożenia dodatkowych dowodów potwierdzających tę okoliczność, czego nie uczynił. Także z urzędu, organ powinien podjąć wszelkie możliwe kroki celem zweryfikowania twierdzeń skarżącej, co do złożenia wniosku za pośrednictwem skrzynki "Tarcza antykryzysowa". Raz jeszcze należy wskazać, że skoro organ dopuścił możliwość składania pism za pośrednictwem skrzynki umieszczonej w siedzibie organu bez potwierdzenia złożenia dokumentów, to nie może przerzucać odpowiedzialności na skarżącą i oczekiwać, że to ona udowodni czy też uprawdopodobni wniesienie skutecznie pisma do organu. Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny kontroli legalności działania organu poprzez pobieżną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego. Wbrew stanowisku organu, nie można w realiach niniejszej sprawy przyjąć, że organ podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do znalezienia dokumentu złożonego przez skarżącą, co prawidłowo wykazał w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podniesionych zarzutów oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wskazał jakie kroki powinien podjąć organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, celem ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności dotyczących złożenia przez skarżącą wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem w żadnym zakresie nie podważają one legalności zaskarżonego wyroku. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.