I GSK 1302/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 1171/18 w sprawie ze skargi TK na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 19 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1171/18 uwzględnił skargę TK i uchylił decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z 19 września 2018 r. w przedmiocie płatności obszarowych, a nadto orzekł o kosztach postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł organ, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi. Wyrokowi zarzucono na podstawie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2018.1312 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z powyższą regulacją strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne co w konsekwencji powoduje, iż organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem to strona w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków; b) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ administracji publicznej w postępowaniach o których mowa w ust. 1 naruszył obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; c) art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia potencjalnych współwłaścicieli co oznacza, że przyjęte przez organ kryterium odmowy przyznania płatności z powodu braku zgody innych współwłaścicieli jest kryterium pozaustawowym, podczas gdy zgodnie z powyższą regulacją w przypadku gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na piśmie. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedłożenie przez stronę ubiegającą się o przyznanie płatności ww. zgody jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do jej uzyskania i to na stronie spoczywa obowiązek jej dołączenia do wniosku; II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 88 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie powyższe przepisy, które nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy z poszanowaniem zasady praworządności, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, a następnie poddać go swobodnej ocenie, podczas gdy w sprawie niniejszej powyższe obowiązki zostały wyłączone na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, a stosowanie do art. 3 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy organ jest ograniczony wyłącznie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a w piśmie z 12 maja 2022 r. podtrzymał to żądanie oraz wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Szczegółowe rozważania należy poprzedzić wskazaniem, że kwestie będące przedmiotem niniejszej sprawy były – w zakresie płatności obszarowych za 2016 r. – przedmiotem kognicji WSA w Gliwicach (vide wyrok z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 957/17), a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2516/18) – który podzielił trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Ponieważ treść skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowi kalkę tej, która została negatywnie oceniona przez NSA ww. wyrokiem, przeto w sytuacji, kiedy stan faktyczny nie uległ zmianie, zachowuje słuszność w całości argumentacja zawarta w jego motywach. Nie ulega wątpliwości – przechodząc do treści zarzutu nr II petitum skargi kasacyjnej – że Sąd I instancji nie mógł naruszyć treści art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. gdyż nie stosował przepisu w podstawie rozstrzygnięcia; nie stosował także treści art. 88 k.p.a., który dotyczy możliwości ukarania grzywną, jak też nie wypowiadał się w kwestii stosowania w sprawie art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podzielić konstatacje zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2516/18. Znamienne jest też, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie neguje wykazanych w cudzysłowach niekonsekwencji organów, które orzekały w sprawach płatności obszarowych, co uzasadnia zastosowanie treści art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Przechodząc do zarzutów nr I petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że naruszenie art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach (patrz pkt a i b) nie może być omawiane w kontekście naruszenia prawa materialnego, gdyż zawarte tam regulacje stanowią normy prawa procesowego. W zakresie zarzutu I.c) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że aktualne pozostają motywy wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r., I GSK 2516/18, w którym – z racji identyczności treści stanu faktycznego i treści zarzutu – poczyniono rozważania, które są aktualne w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.