I GSK 1301/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Go 24/22 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 29 października 2021 r. nr 9004-2021-000214 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Go 24/22 oddalił skargę T. Spółki z o.o. w L. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ) z 29 października 2021 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. W skardze kasacyjnej, uzupełnionej pismem z [...] czerwca 2022 r., skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Alternatywnie, w przypadku uznania skargi za zasadą oraz przyjęcia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w związku z uchyleniem decyzji o wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez orzeczenie przez NSA merytorycznie w trybie art. 188 p.p.s.a. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. niezastosowanie norm art. 2 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) i b), c) rozporządzenia 1307/2013, art. 3 pkt 1, 2 i 3 lit. b) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 2 ust. 1a oraz ust. 1d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 z 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, pomimo iż zgodnie z przywołanymi przepisami posiada status rolnika, producenta rolnego, beneficjenta wsparcia, który prowadzi gospodarstwo rolne i ma prawo do otrzymania płatności; 2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności; 3. niezastosowanie normy art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i przyjęcie iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy; 4. niewłaściwe zastosowanie normy § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020) i przyjęcie iż nie przysługują skarżącej płatności rolnośrodowiskowe; 5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wg wersji Traktat Amsterdamski art. 33 ust. 1) oraz art. 4 rozporządzenia 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej; 6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego; 7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego; 8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącej tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności; 9. niezastosowanie normy art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie iż skarżąca nie była posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów a faktycznym ich posiadaczem był S. T. lub J. G. lub R. Sp. z o.o., czego Sąd I instancji nie rozstrzyga nie wskazując ostatecznie uprawnionego posiadacza gruntów spośród wszystkich podmiotów powiązanych, niekonsekwentnie też przyjmując prawa do posiadania gruntów i odmawiając prawa do przyznania płatności; 10. niezastosowanie normy art. 24 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy I i II instancji i przyjęcie, iż organ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie prawidłowości kontroli i skutkuje naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.); 11. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy: a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze Spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dokonała podziału spółki R. w celu uzyskania wyższych płatności ONW; b) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo - spółka T. ubiegała się o płatność ONW do dodatkowych [...] ha, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa; c) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie PRŚ 2013) poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem J. G. powiązany osobowo i kapitałowo ominął modulację i limity obszaru, limity powierzchniowe, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa; d) art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie iż wszystkie podmioty powiązane, wespół ze Spółką skarżącą działały w celu obejścia przepisów prawa, e) § 2 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2014-2020 oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie iż spółka P. celowo przejęła program od spółki T. w celu ominięcia limitów powierzchniowych; f) § 3 ust. 3 i 4 Rozporządzenia ONW 2007-2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW 2014-2020 § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia PRŚ, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia PRSK, § 4 ust. 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, 14 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy OB, art. 8 rozporządzenia 1307/2013 w zakresie w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez skarżącą i powiązane z nią spółki zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1 prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów; 2. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji nie ocenił naruszenia prawa przez organy ARiMR obu instancji, które odstąpiły od utrwalonej praktyki swego orzecznictwa wydając uprzednio decyzje o przyznaniu płatności skarżącej spółce za lata poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie płatności za rok 2017 jak oraz w zakresie w jakim organ przyznał powiązanym podmiotom J. G., Ł. G. i R. Sp. z o.o. płatności za rok 2020 i o przyznaniu płatności S. T. za wszystkie lata, również za lata sporne; 3. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z brakiem właściwej sądowej kontroli działalności administracji publicznej - organów obu instancji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy obu instancji; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku a tym samym nierzetelne rozważenie twierdzeń skarżącej i przedstawionego przez nią materiału dowodowego sprawy, w tym: a) nieprzedstawienie całego stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu, a jedynie oparcie się na wybiórczych, niekorzystnych dla strony okolicznościach; b) brak odniesienia się do wszystkich złożonych wniosków dowodowych i do twierdzeń skarżącej; c) pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłoszonych przez skarżącą w zakresie koniecznym dla wykazania iż skarżąca ani żaden z podmiotów uznawanych za powiązane nie działały w wyłącznym celu uzyskania płatności, a cele i założenia dla prowadzenia odrębnej działalności były inne, jak i w zakresie koniecznym dla wykazania, że strona realizowała cele wspólnej polityki rolnej UE; d) przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.; e) uznania za niewiarygodne i nieznaczące dowody przedstawione przez skarżącą, a wykazujące iż strona nie miała ani świadomości ani woli stworzenia sztucznych warunków, jak również potwierdzające iż skarżąca nigdy nie działała w wyłącznym celu pozyskania płatności; g) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nienależycie zebrane i niewłaściwie ocenione materiały dowodowe, wobec braku wszechstronności ich rozważenia; h) bezpodstawne przyjęcie, że strona nie udowodniła twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne; i) nierzetelne uzasadnienie w zakresie w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią dokumentów zebranych w sprawie; j) niewskazanie przyczyn, dla których dowodom i twierdzeniom skarżącej odmawia się słuszności, dając jednocześnie wiarę ocenom i twierdzeniom organu I i II instancji; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.; 6. art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a w szczególności nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego jak i niewłaściwy ocenę dowodów złożonych do akt sprawy w wykonaniu zobowiązań organów jak i zawnioskowanych w sprawie przez stronę, co niezasadnie skutkowało przyjęciem, że skarżąca wespół z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności; 7. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą cenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i bezpodstawne przypisanie skarżącej i powiązanym z nią osobowo i kapitałowo podmiotom celowego działania zmierzającego do uzyskania nienależnych płatności; 8. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA; 9. art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w wyniku: a) niewłaściwego sprawowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji; b) nienależytego rozważenia przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy; 10. art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nie uchylił decyzji organu II instancji, nie dokonał odpowiedniej oceny materiału dowodowego a tym samym ustalił błędnie stan faktyczny, uznając bezzasadnie na podstawie akt sprawy iż nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego zbadania dowodów i ich ponownej oceny; 11. art. 1, art. 3 § 1 w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (PROW 2014-2020) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie Sądu I instancji dokonania oceny naruszenia przez organy: a) art. 24 ustawy PROW 2014-2020 i zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji, a tym samym niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania z wniosku strony o przyznanie płatności; b) art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy PROW 2014-2020 w związku z art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organów administracji obu instancji za własne, pomimo błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącej, poprzez bezpodstawne pominięcie wyjaśnień stron mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i samodzielne, bezpodstawne ustalenie rzekomych motywów i intencji strony a także nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz uniemożliwienie przeprowadzenia za wnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych; c) art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie w jakim Sąd przyjął bezpodstawnie za organami obu instancji, iż ciężar udowodnienia subiektywnego celu towarzyszącego skarżącej i podmiotom powiązanym występującego zarówno w chwili zawiązywania nowych podmiotów, podziału Spółek, tworzenia gospodarstw rolnych i ich prowadzenia przez rolników indywidualnych będących osobami fizycznymi jak i w chwili składania wniosków spoczywa wyłącznie na skarżącej, a nie na organie administracji a także w zakresie w jakim Sąd za organami obu instancji bezpodstawnie uznaje iż skarżąca nie sprostała obowiązkowi dowodowemu pomimo iż złożyła szereg dowodów i twierdzeń na etapie postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowoadministracyjnego; d) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw; e) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów postawionych organom ARiMR dotyczących niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowy, zważywszy iż Sąd I instancji również ograniczył się do uwzględnienia dowodów wyłącznie świadczących na niekorzyść strony, a dowodom świadczącym na korzyść skarżącej odmówił wiarygodności lub przypisał im wolę zagmatwania sprawy i współtworzenia mechanizmów utrudniających identyfikację celów utworzenia wielu podmiotów, jak również w zakresie w jakim Sąd I instancji w sposób swobodny i dowolny dopuścił się oceny materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie; f) art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie jakim Sąd pominął okoliczność iż organy I i II instancji nie udzieliły skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; pomimo iż strona kilkukrotnie żądanie takie zgłosiła; g) art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi do WSA na orzeczenie organu II instancji, choć zostało wykazane, iż organ nie zapewnił skarżącej - pomimo zgłoszonego żądania możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak również w jakim ten organ, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 12. rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Sąd w odniesieniu do czynności organów ARiMR I i II instancji i zarzucanych im błędów takich jak: a) art. 6 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady praworządności; b) art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli albowiem organy nie zmierzały do ustalenia wszystkich przesłanek przedmiotowo istotnych, pomijały dowody składane przez stronę, nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej, lekceważyły słuszny interes strony; c) art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa albowiem organy ARiMR prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności ani równego traktowania; d) art. 9 i 11 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie zasady informowania stron albowiem organy nie poinformowały strony - pomimo zgłoszenia żądania przez stronę- na żadnym etapie postępowania czego dotyczy postępowanie, jakie ma prawa i obowiązki, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organy wskazywały na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez ewidentnie wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania; a także naruszył zasady zasadności przesłanek albowiem organ odstąpił od udzielenia stronie wyjaśnień mimo złożonego w tym zakresie żądania; e) art. 7a k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie, tj. naruszenia zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony - albowiem organ przyjął odwrotną zasadę i przyjmował wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony, stosowni szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki; f) art. 12 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności; g) art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie a także niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego. Natomiast pismem procesowym z [...] czerwca 2022 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła naruszenie: I Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U .UE L. 2013.347.549; dalej: rozporządzenie 1306/2013) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że realizacja innych celów zgodnych z prawem niż sztuczne stworzenie mechanizmów do uzyskania płatności nie stoi na przeszkodzie możliwości skorzystania przez organy z art. 60 i odmowy przyznania płatności, podczas gdy zamiar obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności powinien być wyłącznym celem podziału gospodarstw na mniejsze, aby wykazać spełnienie przesłanki subiektywnej uprawniającej organ do odmowy przyznania płatności w konsekwencji czego Sąd błędnie zaakceptował ustalenia organu, że skarżąca została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie rozpatrzenia i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych względem decyzji w piśmie z [...] grudnia 2021 r. stanowiących uzupełnienie skargi, tj. zarzutów 1-4, zarzutu nr 6 oraz częściowo zarzutu nr 7, jak również wobec ograniczenia uzasadnienia kwestionowanego wyroku w zasadzie do powtórzenia odnośnych uzasadnień decyzji organu II instancji oraz stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroków wydanych w sprawach dotyczących wniosków skarżącej o przyznanie płatności za 2017 i 2018 r., przy jednoczesnym pominięciu argumentacji strony skarżącej podniesionej w skardze i w piśmie stanowiącym jej uzupełnienie, bez rzeczowego wyjaśnienia, dlaczego stanowisko strony skarżącej jest niezasadne i skwitowania tych argumentów, że stanowisko organów ARiMR jest prawidłowe; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2114; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżąca nie przedstawiła żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów oraz, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności, podczas gdy to organ zobowiązany jest ponad wszelką wątpliwość wykazać stworzenie sztucznych warunków do pozyskania płatności gdy tymczasem organy ARiMR od początku prowadzonego postępowania z góry założyły występowanie procederu i jedynie sprawdzały czy przedkładane przez stronę dowody pasują pod tą tezę, a Sąd weryfikował, czy spółka podważyła tą tezę, a nie czy organ ją wykazał. Organ nie weryfikował, czy skarżąca wykazała przesłanki uprawniające do uzyskania płatności, tylko czy spółka podważyła w toku postępowania występowanie rzekomego procederu polegającego na pozornym podziale gruntów będących pod formalną kontrolą J. G. i S. T. zainicjowanego w celu uzyskania wyższych płatności, który to oczywiście błędny i nieprawidłowy sposób i kierunek prowadzenia postępowania przez organy ARiMR został bezzasadnie zaakceptowany przez Sąd I instancji; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli skarżonej decyzji i nie dostrzeżeniu przez Sąd bezzasadnej zmiany - odejścia przez organy od swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie przyznawania skarżącej i pozostałym spółkom płatności, podczas gdy ocena stworzenia sztucznych warunków nie może być dokonywana wyłącznie z uwzględnieniem okoliczności występujących w dacie złożenia wniosku, ale wymaga uwzględnienia perspektywy globalnej, szerokiej, w szczególności dokonania oceny okoliczności występujących na dzień podziału gospodarstw, co konsekwentnie pomijają organy, jak i Sąd I instancji, co ma istotne znaczenie w kontekście ostatecznych decyzji wydanych przez organy ARiMR w sprawie płatności za lata 2013 - 2016, gdyż świadczy o tym, że w ocenie organów spółki nie zostały utworzone, a tym samym gospodarstwa podzielone, w celu pozyskania wyższych płatności; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. w zw. z art. 546 § 1 k.s.h. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny przyczyn leżących u podstaw podziału spółki R. i R. 1 poprzez wydzielenie i konsekwencji takiego podziału, w szczególności oparcia przez Sąd oceny w tym zakresie na przepisach w brzmieniu nieobowiązującym w dacie podziału, jak również wobec niewyjaśnienia przez Sąd związku pomiędzy cytowanymi przepisami prawa, poglądami doktryny a fragmentami przedłożonej w sprawie prywatnej opinii biegłej sądowej z zakresu ekonomii dr A. Z. i konkluzji wynikającej z ich zestawienia, co świadczy o nader lakonicznej i pobieżnej ocenie przez Sąd kluczowej kwestii w sprawie, co skutkowało bezzasadnym odrzuceniem przez Sąd argumentów skarżącej co do podnoszonych przez nią przyczyn podziału gospodarstw leżących w konieczności przeprowadzenia działań restrukturyzacyjnych mających na celu uchronienie ich przed upadłością; 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosków o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów zgłoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowego, gdy tymczasem dokumenty te mają istotne znaczenie dla oceny przez Sąd czy organy ARiMR prawidłowo ustaliły, że Spółka stworzyła sztuczne warunki do pozyskania płatności; 7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 11, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na bezzasadnym zaakceptowaniu przez Sąd powołanych przez organy ARiMR okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków do pozyskania płatności oraz o stworzeniu jednego organizmu gospodarczego zarządzanego przez J. G. oraz S. T., chociaż zostały one ocenione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, w szczególności wobec przeprowadzenia tej oceny w oderwaniu od uwarunkowań gospodarczych i ekonomicznych. Zaskarżyła również postanowienie Sądu I instancji o oddaleniu zawartego w skardze oraz w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi datowanym na 7 grudnia 2021 r. wniosku o dopuszczenie dowodów z dokumentów; Wniosła również o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów stanowiących decyzje o przyznaniu płatności na rzecz Ł. G. i J. G. za 2020 r. na okoliczność: że pomimo, iż organy (jak i Sąd I instancji) twierdzą, że zarówno R., spółki utworzone w 2013, 2014, 2015 i 2016 r., jak również osoby fizyczne - w tym J. G., Ł. G. i J. G. tworzą jedno przedsięwzięcie gospodarcze spójnie kierowane przez S. T. i J. G., to mimo to częściowo uwzględniają składane przez nie wnioski o przyznanie płatności, a tym samym w zależności od wniosku przyjmują całkowicie odmienne stanowisko co do tego, czy podmioty te powstały i/lub posiadają grunty rolne wyłącznie dla potrzeb stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności, a w konsekwencji na okoliczność, że organy nie ustaliły dotychczas w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości nawet samych organów ARiMR zarówno okoliczności obiektywnych, jak i subiektywnych dowodzących stwierdzenia sztucznych warunków do pozyskania wyższych płatności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z 29 października 2021 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą Sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącej przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r.; II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017r., I GSK 2343/15). Wskazać też należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09; 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; 13 października 2004 r., sygn. akt FSK 548/04, 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04, 3 marca 2005r., sygn. akt GSK 974/04, 3 września 2008r., sygn. akt II GSK 293/08). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12). Skargę kasacyjną oparto na obu postawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jednak część zarzutów sformułowano wadliwie. Nie wszystkie powołane przepisy prawa materialnego stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zarzucane ich naruszenie mogło polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, podczas gdy analiza językowa użytych w zarzutach sformułowań wskazuje, że autor skargi kasacyjnej dążył w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia Sądu. Powinien był zatem tego dokonać w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ale i w tym przypadku zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które nie miały w sprawie zastosowania. Ponadto nie wykazano, w jaki sposób uchybienie przepisom postępowania mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania sądowego. Mając jednak na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, pomimo że zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., zarzuty skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie. Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił kontrolowane decyzje jako zgodne z prawem, tak pod względem procesowym, jak i materialnym. Niezbędne było więc ustalenie, czy organy Agencji prawidłowo uznały, że skarżąca, wraz z innymi wymienionymi w decyzjach i uzasadnieniu wyroku podmiotami, uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności na rok 2019, o których mowa w przepisach art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. Zaprezentowana w dalszej części uzasadnienia ocena prawna stanowi kontynuację poglądów zaprezentowanych w zakresie zagadnienia "sztucznych warunków" zawartych m.in. w wyrokach o sygn. akt: I GSK 1912/18, I GSK 2129/18, I GSK 1913/18, I GSK 2009/18, I GSK 2182/18, I GSK 1362/20, I GSK 1363/20, I GSK 1364/20, I GSK 1365/20, I GSK 1368/20, I GSK 1369/20, I GSK 1371/20, I GSK 1372/20, I GSK 1377/20, I GSK 1378/20, I GSK 1380/20, I GSK 1381/20, I GSK 1387/20, I GSK 1338/21, I GSK 1367/21, I GSK 1410/21, I GSK 1441/21, I GSK 1442/21, I GSK 1443/21, I GSK 1478/21, I GSK 1229/21 wydanych w sprawach skarżącej i innych podmiotów powiązanych, tworzących ustaloną grupę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ocenił ustalenia faktyczne organów ARiMR za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach. Akceptując je uznał, że mogą stanowić podstawę wydania wyroku. Wynikało z nich, że skarżąca złożyła w dniu [...] kwietnia 2019 r. do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, deklarując działki o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją z 2 lipca 2021 r. Kierownik BP odmówił przyznania żądanej płatności. Organ uznał, że w sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, na co wskazuje występowanie w każdym podmiocie bezpośrednio bądź pośrednio S. T. oraz J. G. W ocenie organu zorganizowanie kilku spółek kapitałowych przez tych samych udziałowców jest w realiach niniejszej sprawy sztucznym działaniem w celu obejścia modulacji wynikającej z przepisów prawa ustanowionych w § 15 ust. 1 Rozporządzenia RE oraz innych przepisach prawa (tożsame działki deklarowane do poszczególnych rodzajów pomocy finansowej). Wobec tego organ uznał, że należy zastosować art. 60 rozporządzenia 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: rozporządzenie nr 1306/2013). Wobec tego, powołując się na ostatnio wymienione przepisy, odmówiły przyznania wnioskowanej płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń przepisów postępowania. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich przedstawianych przez skarżącą zagadnień, wystarczy, że odniesie się do tych istotnych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę, bazował na treści decyzji zaskarżonej do Sądu, która szczegółowo rozważała zagadnienia stanowiące przedmiot sporu pomiędzy stronami. To, że z merytorycznymi argumentami tego uzasadnienia skarżąca Spółka się nie zgadza, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej mierze, co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jej oczekiwaniami, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać do tego jeszcze należy, że w oparciu o ten przepis nie można kwestionować ustaleń faktycznych oraz sformułowanych ocen. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi lub ustawach szczególnych, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie został naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony. W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a., uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania art. 135 p.p.s.a. bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, a tym bardziej bez wykazani wpływu naruszenia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono. W konsekwencji za niezasadne uznano zarzuty ujęte w pkt II. 1-4 skargi kasacyjnej. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Procedura sądowoadministracyjna zna bowiem odrębne środki prawne, służące stronie w razie przewlekania postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Przewlekłość postępowania nie może być więc samodzielną podstawą kwestionowania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo WSA przyjął również, że dokonana przez organy Agencji ocena zgromadzonych dowodów nie stanowiła naruszenia art. 80 k.p.a. (zasady swobodnej oceny dowodów). Skarżąca nie zdołała wykazać, że zaprezentowane przez organy ustalenia i ich prawna ocena są wadliwe, a jej działalność prowadziła do osiągnięcia celu systemu wsparcia. Niezasadne okazały się więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego, w tym art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz zawartych w powołanej ustawie. Sąd I instancji nie dopuścił się także zarzucanych naruszeń prawa materialnego. Prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy, w szczególności najistotniejsze w okolicznościach sprawy art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone z wyroku z 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1378/20 wskazujące na zmianę wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zakresie wykreowania sztucznych warunków do uzyskania płatności, dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 7 kwietnia 2022r., C-176/20. Trybunał stwierdził w tym wyroku, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Wykładnia dokonana przez TSUE ma skutek ex tunc, a więc obowiązuje od daty wejścia tych przepisów w życie. W konsekwencji zmiana wykładni tego przepisu przez TSUE znalazła też odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA. Na przykład w wyroku z 17 listopada 2022r., sygn. akt I GSK 3555/18 NSA podkreślił, że w przywołanym wyroku C-176/20 TSUE nie odwołuje się już jak to uczynił w wyroku C-434/12 do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, co akcentowała w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej. W wyroku z 3 czerwca 2022r., sygn. akt I GSK 2607/18 NSA skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny, to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Dalej NSA w wyroku tym zauważa, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/1-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Analiza zgromadzonych przez organy dowodów dawała podstawę do przyjęcia, że skarżąca, wraz z powiązanymi podmiotami, uczestniczyła w kreowaniu sztucznych warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, pozostających w sprzeczności z jego celami, co stanowiło dostateczną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Stanowiło bowiem niepożądaną z punktu widzenia celów wsparcia optymalizację dyktowaną korzyściami finansowymi. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że wskutek zgłoszenia do płatności działek przez kilkanaście podmiotów dążono do ominięcia przepisów określających limity pomocy, kwotowe i powierzchniowe, przewidziane dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie ustalone działania powiązanych osób fizycznych i prawnych, zgłaszających do płatności liczne grunty jako odrębne podmioty, miało charakter ukierunkowany na obejście m. in. przepisów § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, § 13a ust. 1 i 2 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, § 3 ust. 3 i § 16 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, § 4 ust. 4, § 8 ust. 2, § 12 ust. 3, § 15 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a także art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 13 i art. 14 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Działania te były sprzeczne z celami wspólnej polityki rolnej, ponieważ prowadziłyby do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Skarżąca nie zdołała podważyć ustaleń organów, że jej gospodarstwo zostało utworzone właśnie w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Nie przedstawiła żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność utworzenia tak dużej liczby powiązanych ze sobą gospodarstw rolnych, mogących funkcjonować jako jedno. Jej działalność nie mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalnemu rozwojowi produkcji rolnej, optymalnego wykorzystania siły roboczej, zapewnieniu odpowiedniego poziomu ludności wiejskiej, tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy, podnoszeniu konkurencyjności. Podkreślić należy, że oceny "sztucznych warunków" należało dokonać nie tylko odnośnie do jednego podmiotu i z punktu widzenia okoliczności jego powołania oraz przez pryzmat okoliczności związanych bezpośrednio z jego tylko funkcjonowaniem. Dla pełnego zobrazowania takich warunków konieczne było uwzględnienie szerszego kontekstu podmiotowego i czasowego, w tym odnoszącego się do pozycji danego podmiotu na rynku rolnym oraz jego relacji (powiązań) gospodarczych i organizacyjnych z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1772/18). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że sztuczne warunki należy oceniać nie tylko z punktu widzenia okoliczności powołania danego podmiotu. Sztuczność warunków dla uzyskania płatności należy odnosić również do działań późniejszych. Obok celu powołania spółek badać należy sens ukształtowania warunków deklarowanej działalności rolniczej we wszystkich aspektach, w szczególności podmiotowym i ekonomicznym, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy tworzone warunki (również w zakresie struktury agrarnej w ramach grupy podmiotów powiązanych) nie są optymalizowane dla uzyskania zwiększenia kwot wsparcia w porównaniu z przysługującymi w sytuacji, gdyby takich zabiegów nie podjęto. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie ocenie nie podlegały jedynie cele powołania znacznej liczby spółek, lecz suma działań składających się na stworzenie takiej struktury gospodarczej (przy wykorzystaniu gruntów, do których rzeczowe i obligacyjne prawa posiadały powiązane kapitałowo i osobowo podmioty), która istniała w momencie składania wniosków, jak również tego, czy obiektywnie da się takim działaniom przypisać inny cel niż maksymalizacja globalnie zsumowanych kwot wsparcia. W przypadku zaangażowanych osób fizycznych badaniu podległy okoliczności dotyczące prowadzenia działalności rolniczej, w szczególności jej rzeczywistego charakteru. Dopiero takie ujęcie stanowi perspektywę oceny istnienia "sztucznych warunków" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Za istotne w tych okolicznościach należy uznać ustalenia dotyczące podjętych działań skarżącej spółki, jak i wszystkich innych podmiotów składających się na tę grupę, a mianowicie łącznie ze skarżącą spółką - 10 spółek kapitałowych i czterech osób fizycznych. Odnośnie funkcjonowania spółek ustalono, że S. T. oraz J. G. jako jedyni mieli istotny wpływ na ich działalność. Nikt inny nie zasiadał w ich zarządach, jak również nikt inny nie posiadał w ich kapitałach zakładowych, bezpośrednio lub pośrednio, istotnej części udziałów. W przypadku analizowanych spółek kapitałowych, jak również osób fizycznych występujących o płatności, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Stwierdzono, że w zarządach wszystkich ww. spółek kapitałowych zasiadały te same osoby, tj. S. T. oraz J. G. Byli oni również ich udziałowcami (bezpośrednio lub pośrednio). Tym samym wszystkie 10 spółek kapitałowych pozostawało pod wyłączną kontrolą tych osób. Nadto spółki kapitałowe zarządzane były w niemal identyczny sposób. Podmioty te miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były umowy sprzedaży środków produkcji i którym sprzedawano płody rolne, tych samych doradców rolnych, a prowadzenie rachunkowości zlecały temu samemu podmiotowi. Poza R. sp. z o.o., niemal żadna ze spółek nie posiadała infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G.). Ponadto wszystkie spółki oraz J. G., jego córka J. G., syn Ł. G., a także S. T. wskazywali ten sam adres do korespondencji. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą, o strukturze zasiewów decydowała jedna osoba, decyzje o zakupach nawozów i materiałów siewnych oraz o wykorzystaniu i sprzedaży płodów rolnych, u wszystkich spółek podejmowała ta sama osoba. Tezę o sztucznych warunkach stworzonych przez te 10 spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne potwierdzają także okoliczności faktyczne związane z nabywaniem środków produkcji (nasion i nawozów sztucznych) i zbieraniem płodów rolnych, w zestawieniu ze złożonymi przez te podmioty wnioskami, z których wynikają żądania przyznania płatności do innych upraw, także związane z uprawianiem innych gruntów rolnych niż własne. Analiza przedłożonej przez skarżącą spółkę dokumentacji oraz dokumentacji przedłożonej przez pozostałe spółki i podmioty związane wykazała, szereg niespójności wskazujących na swobodne przekazywanie między tymi podmiotami środków produkcji (nasion, nawozów), płodów rolnych, fakturowania przez powiązane podmioty sprzedaży produktów, które nie mogły być wyprodukowane przez daną spółkę, fakturowania usług przez podmioty zewnętrzne, które to usługi w rzeczywistości nie mogły mieć miejsca w przypadku podmiotów widniejących na fakturze. Dlatego zasadnie uznano, że podmioty te tworzą jeden organizm gospodarczy, czyli jedno gospodarstwo rolne, które było zarządzane przez S. T. i J. G. W konsekwencji powyższego skarżącej spółce, jak i pozostałym podmiotom z tej grupy, nie można było przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia 2018/1091 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1307/2013. Tym samym NSA nie stwierdził, by w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów przez ich niezastosowanie (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). W ocenie organu, podzielonej przez Sąd I instancji, J. G. i S. T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu. Organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonały wyliczeń korzyści, jakie uzyskałaby grupa powiązanych podmiotów (dziesięć spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne) w wyniku multiplikacji przez te podmioty płatności w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PRSK) i płatności rolnictwa ekologicznego (RE) korzyść ta wyniosłaby [...] zł. W świetle powyższego zasadnie w postępowaniu uznano, że działania S. T. i J. G. dzięki zgłoszeniu do płatności 13 podmiotów były ukierunkowane na obejście przepisów: § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRŚK 2014-2020 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia RE 2014-2020 oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez ominięcie szeregu limitów kwotowych i powierzchniowych oraz przepisów o degresywności stawek obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że działania S. T. i J. G. były także sprzeczne z celami prawa unijnego, ponieważ prowadziły do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych, poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności stawek obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Wobec powyższego stanowisko Sądu I instancji, że działania skarżącej Spółki nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 rozporządzenia 1305/2013, zwłaszcza w świetle wyżej opisanych ustaleń, zasługuje na aprobatę. Skarżąca spółka nie korzystała bowiem z usług podmiotów niepowiązanych i nie posiadała własnego zaplecza technicznego. Trudno zatem przyjąć, by jej działalność mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalnemu rozwojowi produkcji rolnej, optymalnemu wykorzystaniu siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskiej bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Nadto działanie skarżącej spółki i podmiotów powiązanych nie służyło podnoszeniu konkurencyjności. Jak słusznie zauważono w postępowaniu administracyjnym, cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy – rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie dochodowości, a w konsekwencji także konkurencyjności pojedynczego gospodarstwa rolnego poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, jest także zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że ustalony sposób maksymalizacji wsparcia z obejściem: mechanizmów modulacji, zakazu łączenia przysługujących alternatywnie płatności, ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, stawia beneficjenta w sytuacji ekonomicznie lepszej od producentów unikających optymalizacji niepożądanej z punktu widzenia celów wsparcia. Tym samym konkurencyjność w aspekcie szerszym, nie indywidualnym, w istocie zaburza. W konsekwencji jako nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty ujęte w pkt I. 5-7 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżącej spółki podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzająca do wykazania, że powstanie nowych spółek było związane z restrukturyzacją i poprawą wizerunku spółek R. i R. 1. Skarżąca spółka podnosi w tym zakresie, że czynności restrukturyzacyjne zostały podjęte ze względu na szkodliwe działania zarządu tych spółek, które to działania doprowadziły do strat. Jednak argumentacja dotycząca poprawy wizerunku i restrukturyzacji mającej polegać na wydzieleniu mniejszych podmiotów i późniejszej sprzedaży nowopowstałych spółek, ich udziałów lub majątku nie mogła odnieść w okolicznościach sprawy oczekiwanego skutku. Odnosząc się do poprawy wizerunku, przede wszystkim podkreślić należy, że szkodliwe działania zarządu we wskazanych wyżej dwóch spółkach miały miejsce w latach 2008-2012 r. Gdyby rzeczywiście celem powołania nowych spółek miało być poprawienie ich wizerunku, to działania takie odbyłyby się z pewnością bezpośrednio po tym okresie. Wypada więc zauważyć, jak wynika z decyzji organu, że w 2013 r. powołane zostały tylko trzy spółki: [...] kwietnia 2013 r. T. Sp. z o.o., [...] maja 2013 r. T.2 Sp. z o.o. i J. Sp. z o.o. Kolejne spółki zostały zaś założone w latach następnych: [...] grudnia 2015 r. zarejestrowano L. Sp. z o.o. i D. Sp. z o.o., [...] grudnia 2015 r. T.3 Sp. z o.o., [...] stycznia 2016 r. P. Sp. z o.o., a [...] lutego 2016 r. Z. Sp. z o.o. Działaniom restrukturyzacyjnym przeczy zaś rozpoczęcie w tym samym okresie pozyskiwania płatności przez osoby fizyczne: J. G. - córkę J. G., Ł. G. - jego syna, samego J. G., a także S. T. Zarówno J. G., jak i Ł. G. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2015, nie posiadając żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn, urządzeń i środków transportu. Wszystkie usługi agrotechniczne zlecane były osobom trzecim. Natomiast J. G. i S. T. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2014, również nie posiadali żadnej infrastruktury rolniczej, a wszystkie usługi agrotechniczne zlecali osobom trzecim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanie nowych spółek bezpośrednio po latach 2008-2012, a więc w roku 2013, a także rozpoczęcie w latach 2014 i 2015 pozyskiwania płatności przez cztery osoby fizyczne, w sposób jednoznaczny podważa twierdzenia skarżącej spółki, że powołanie nowych spółek miało na celu restrukturyzację i poprawę wizerunku spółek R. i R. 1. Ustalony w sprawie stan faktyczny przekonuje zaś w sposób niebudzący wątpliwości, że wszystkie działania S. T. i J. G., w tym powołanie nowych spółek, nakierowane były na pozyskanie jak największej kwoty płatności rolniczych. Wypada jeszcze dodać, że w 2013 r. dokonano sprzedaży udziałów w nowopowstałych spółkach: B., D. i M., jednak żadna z tych spółek nie posiadała gruntów rolnych. Zbyto zatem udziały w spółkach z o.o., które nie posiadały gruntów rolnych i nie mogły przynosić korzyści z tytułu płatności rolniczych. Nowopowstałych spółek, które posiadały grunty rolne i uzyskiwały dochody z płatności rolniczych, nie sprzedano, nie zbyto też udziałów w tych spółkach. Także i ten fakt przekonuje, że działania te – kreatorów sztucznych warunków: S. T. i J. G. – zmierzały do zachowania gruntów rolnych i uzyskiwania z tego tytułu płatności rolniczych. Dlatego też postawionych w tym zakresie zarzutów, w szczególności zarzutów ujętych w punkcie I.8 i I.11 petitum skargi kasacyjnej, dotyczących kwestionowania ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd I instancji w postaci uznania, że skarżąca spółka działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, nie można było uznać za usprawiedliwione. Nietrafny jest też zarzut naruszenia w tej sprawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (ujęty w punkcie II.6 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uregulowane nim postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco. Celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy Sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. W okolicznościach faktycznych tej sprawy zasadnie Sąd I instancji nie powziął wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Zaś zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należało zatem uznać za nieusprawiedliwione. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu zgłoszonego w trybie art. 191 p.p.s.a. w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze. Uzasadniając odmowę przeprowadzenia dowodów w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy. Z jednych wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych. W świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania Sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed Sądem I instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22). Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22). W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23). W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).