I GSK 1291/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Go 32/22 w sprawie ze skargi A na informację Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 16 grudnia 2021 r., nr 230/3143/21 w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Go 32/22 oddalił skargę A (dalej: strona, spółka, skarżąca) na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego (dalej: organ) z 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 oraz art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: ppsa) – wywiodła spółka, a zaskarżając wyrok w całości zarzuciła orzeczeniu na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 3 ppsa w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2, w zw. z art. 41 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U.2020.818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) skutkujące wadliwą kontrolą nad działalnością organu administracji publicznej polegającej na oddaleniu skargi – w sytuacji gdy organ wbrew wymogom Regulaminu konkursu żądał od skarżącego kasacyjnie: a) dołączenia do wniosku badań klinicznych, b) dołączenia do wniosku raportu z badań, w szczególności w oparciu o scenariusz AOTMiT – a w swoim skutku Sąd błędnie ustalił za organem, że istnieją cyt. "braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu" [uzasadnienie str. 16, akapit 2] oraz cyt. "podmiot który zamierza z dofinansowania skorzystać, winien dostosować się do zasad udzielenia pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej" [uzasadnienie str. 16, akapit 2] – podczas gdy nie wykazano, jaka jest podstawa prawna do żądania przedłożenia tych dokumentów. 2. art. 174 pkt. 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 3 ppsa w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej skutkujące wadliwą kontrolą nad działalnością organu administracji publicznej polegającej na oddaleniu skargi i jednoczesnym braku rozpoznania zarzutu, w którym skarżący podnosił, iż posiada ochronę patentową (patent nr 423330) na uruchomienie i wdrożenie produkcji – co przesądza o wyłączności prawa ochronnego – a w swoim skutku błędne ustalenie Sądu, że cyt. "zdaniem sądu organ słusznie zauważył, iż brak jest przejrzystości w zakresie kwestii praw własności przemysłowej" – podczas gdy fakt posiadania ochrony patentowej przez skarżącego kasacyjnie nie został przez organ (ekspertów) poddany ocenie, jak również aspekt ten nie został rozważony przez Sąd, który nie przytoczył w uzasadnieniu motywów wnioskowania odwołującego się do ochrony patentowej. 3. art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwą kontrolą nad działalnością organu administracji publicznej polegającej na oddaleniu skargi polegające na uznaniu, że przeprowadzona ocena projektu o dofinansowanie odbyła się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i błędnym uznaniu że: a. cyt. "zdaniem sądu ocena jest spójna, kompletna, wyczerpująca, logiczna i odpowiada na zasadnicze pytania" [uzasadnienie str. 13, akapit 2] – podczas gdy ocena nie uwzględniała faktów płynących z treści dokumentu decyzji patentowej z 19.04.2021 r., b. cyt. "zdaniem sądu organ słusznie zauważył, iż brak jest przejrzystości w zakresie kwestii praw własności przemysłowej" oraz, że istnieją cyt. "rozbieżności informacji podanych w konkursowym wniosku i stronie niemieckiego kontrahenta" [uzasadnienie str. 14, akapit 1] oraz cyt. "zdaniem sądu organ prawidłowo oparł się nie tylko na treści wniosku ale także na informacjach powszechnie dostępnych i wiedzy ekspertów" [uzasadnienie str. 14, akapit 1] w tym, że trafnie organ skorzystał z cyt. "informacji zamieszczonych na stronie internetowej" [uzasadnienie str. 13, akapit 5] – w sytuacji gdy dokonano oceny dokumentacji w oparciu o porównanie treści ze strony internetowej podmiotu trzeciego, z pominięciem faktów i skutków prawnych płynących z treści dokumentu decyzji patentowej z 19.04.2021 r., c. zdaniem sądu cyt. "analizując tę część oceny dokonanej przez organ stwierdzić należy, że jest ona szczegółowa i przejrzysta" [uzasadnienie str. 14, akapit 4] – podczas gdy przedstawiona ocena charakteryzuje się rażącą lakonicznością, nasyceniem jej zgeneralizowanymi tezami typu: "brak jest przejrzystości", "informacja niejednoznaczna", "znaczące trudności", "nie spełnia wymogów rzetelności" – zamiast dokonania konkretnego merytorycznego porównania (szczegółowa komparatystyka: składu produktu i technologii pozyskania) – którymi ekspert branżowy winien posługiwać się w ocenie, d. cyt. "sąd podziela zdanie organu, iż na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia kompletnych i wyczerpujących informacji" [uzasadnienie str. 14, akapit 4] – a skutkiem ustalenia Sądu, brak wykazania istnienia innowacji i ustalenie że cyt. "jedynym źródłem innowacji miała być forma płynna, a przeciwieństwie do oferowanej formy suchej" [uzasadnienie str. 15, akapit 4] – podczas gdy Sąd nie wskazał jakiego konkretnie wymogu Regulaminu konkursu lub innych wytycznych wnioskodawca nie spełnił, skoro wnioskodawca przedłożył dokumenty w szerszym zakresie niż wymagany Regulaminem, e. cyt. "Uniwersytet Zielonogórski jest podmiotem uprawnionym do wydania opinii zgodnie z Regulaminem konkursu" [uzasadnienie str. 15, akapit 2] oraz cyt. "Dołączona do wniosku opinia została opracowana przez podmiot nie posiadający kompetencji w tym zakresie" [uzasadnienie str. 15, akapit 2] – podczas gdy ocena Sądu w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna i niezgodna z wymogami jakie nakłada na wnioskodawców Regulamin konkursu. 4. art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 44 ust. 3 pkt 2) lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skutkujące wadliwą kontrolą nad działalnością organu administracji publicznej polegającej na oddaleniu skargi i dokonaniu przez Sąd ustalenia, że skarżący kasacyjnie cyt. "kwestionuje legalność umocowania ekspertów" [uzasadnienie str. 16, akapit 6], z jednoczesnym ustaleniem, że skarżący kasacyjnie cyt. "nie ma podstaw do formułowania zarzutów w tym zakresie" – podczas gdy skarżący jest zainteresowany ustaleniem czy organ dokonując oceny zrealizował ją zgodnie z wymogami art. 44 ust. 3 pkt 2) lit. a) i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, powołując w tym zakresie kompetentne osoby. Mając powyższe na względzie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchwały Zarządu Województwa Lubuskiego z 16 grudnia 2021 r. i jednoczesne stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (przekazując zarazem sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję). Wniosła też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i postępowania przed sądem I instancji. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 ppsa). W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 176 ppsa reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 ppsa). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej sposób skonstruowania w tej sprawie tego środka zaskarżenia przez adwokata istotnie wpłynął na znaczące ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej z tego względu, iż Regulamin konkursu nie stanowi jedynej podstawy, w której zawarte zostały wszystkie wymogi formalne jakim powinna odpowiadać dokumentacja złożona przez spółkę w postępowaniu konkursowym. Otóż zgodnie z treścią art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja mogła wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów. Uprawnienie to, stanowiące samoistną podstawę określonych żądań ustawodawca ograniczył wskazaną wyżej niezbędnością, a to w związku z realizacją zapisu art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który to przepis nie określa zamkniętego katalogu składowych Regulaminu konkursu. Tak więc pkt 11, 12 i 15 Regulaminu konkursu – w zakresie pomieszczonych tam wskazań – nie może ograniczyć organów w korzystaniu z zapisów ustawowych. Pamiętać bowiem należy, że – stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do wskazanych wyżej uregulowań ustawowych, organ mógł żądać dokumentów wskazanych w pkt 1a i 1b w zarzucie nr 1 petitum skargi kasacyjnej, a następnie dokonać ich oceny. Z kolei w kwestii cytatów zawartych w zarzucie nr 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że pierwszy pochodzi z uzasadnienia z wyroku WSA w Gliwicach z 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 235/18 i nie odnosi się bezpośrednio do ustaleń niniejszej sprawy, zaś drugi jest również trafny, z tym że nie można pomijać regulacji ustawowych – o czym wyżej była mowa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej gdyż jego treści nie uzasadniają powołane przepisy; tak art. 3 § 3 ppsa (Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach), jak też art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej (w wyniku rozpoznania skargi sąd może (...) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia), czy art. 61 ust. 5 tej ustawy (sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi) w żaden sposób – w zakresie regulacji art. 174 pkt 2 ppsa – nie dotyczą ochrony patentowej (patent 423330). Na ich podstawie nie jest możliwe budowanie zarzutu, iż Sąd I instancji "nie przytoczył w uzasadnieniu motywów wnioskowania odwołującego się do ochrony patentowej". Wskazać bowiem należy, że art. 3 § 3 ppsa ma charakter odsyłający, zaś regulacja z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej cechuje wynikowość, z kolei art. 61 ust. 5 tej ustawy określa termin rozpoznania skargi. Na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że ich potencjalne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut nr 4 petitum skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia treści art. 44 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy wdrożeniowej, który przewiduje, że w skład komisji oceny projektów mogą wchodzić eksperci, o których mowa w art. 68a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nawet powiązanie tej regulacji z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie stwarza podstaw do tego aby ustalać "czy organ dokonując oceny zrealizował ją zgodnie z wymogami art. 44 ust. 3 pkt 2 lit. a i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, powołując w tym zakresie kompetentne osoby". Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że przedmiotowa kwestia została uregulowana art. 68a ust. 3 ustawy wdrożeniowej lecz ten przepis w skardze kasacyjnej nie został powołany. Przechodząc do zarzutu mającego oparcie w treści art. 174 pkt 1 ppsa wskazać należy, że zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej nie precyzuje czy naruszenie treści art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nastąpiło poprzez jego błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, co ma istotne znaczenie w kontekście prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych. Ponieważ skarżący kasacyjnie zarzut sformułował alternatywnie nie wybierając żadnej opcji (nie uczynił tego również w uzasadnieniu) przeto Naczelny Sąd Administracyjny jest zwolniony z oceny tak sformułowanego zarzutu. Sąd nie może bowiem samodzielnie decydować, za którą z przesłanek opowiada się skarżący kasacyjnie. Zgodnie z zasadami logiki uregulowania art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowią konstrukcję alternatywy rozłącznej. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.