I GSK 1278/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3174/24 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu gminy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3174/24 oddalił skargę B. G. (dalej "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu gminy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Prezydent m. st. Warszawy zobowiązał skarżącego do zwrotu dotacji przekazanej w 2019 r. Specjalistycznej Poradni Małego Dziecka IWE, w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 66.659,83 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] i orzekło o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu dotacji przekazanej w 2019 r. Specjalistycznej Poradni Małego Dziecka IWE w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 34.986,86 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, strona złożyła skargę. W następstwie rozpoznania tejże skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 577/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi. Ewentualnie kasator wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1011/23 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, oraz orzekł o kosztach postepowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że kasator trafnie zarzucił Sądowi I instancji w pkt 1) i pkt 3) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nie powiązanie tego przepisu postępowania sądowo-administracyjnego z żadnym przepisem prawa materialnego naruszonym, według Sądu I instancji przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie wyjaśnił jej, nie uzasadnił naruszenie jakiego przepisu prawa materialnego stwierdził oraz tego, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Kasator trafnie również zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nie powiązanie tego przepisu postępowania sądowo-administracyjnego z żadnym przepisem postępowania administracyjnego naruszonym, według Sądu I instancji przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie wyjaśnił jej, nie uzasadnił dlaczego stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie wyjaśnił jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ administracji publicznej oraz, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3174/24 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa i wytycznymi zawartymi w wyroku wydanym przez NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 1011/23, oraz w uzasadnieniu tegoż wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt postępowania administracyjnego, oraz uzasadnień wyroków sądów wydanych w obu instancjach prowadzi do wniosku, że skarga powinna być oddalona. Poza kwestią ustalenia następstwa prawnego za organ prowadzący placówkę oświatową przed skarżącym zarówno Sąd I instancji jak i NSA nie sygnalizowały wątpliwości natury merytorycznej odnoszących się do zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO. Jeśli tak to zobowiązanie do zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zarówno co do zasady jak i co do wysokości musi być uznane za trafne. Jedyny problem jaki eksponowały sądy obu instancji w postępowaniach prowadzonych w sprawach V SA/WA 577/22 i GSK 1011/23 to problem następstwa prawnego o którym mowa powyżej, a w konsekwencji możliwości obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu dotacji za miesiące poprzedzające listopad i grudzień 2019 r. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie stoi na stanowisku, iż materiały znajdujące się w aktach postepowania administracyjnego pozwalają uznać skarżącego odpowiedzialnym za zwrot udzielonej dotacji także za miesiące poprzedzające listopad 2019 r. Świadczy o tym między innymi fakt, że Likwidatorem Fundacji jest skarżący, z dniem 4 listopada 2019 r. organem prowadzącym dla Fundacji stał się skarżący i od 30 sierpnia 2018 r. pełnił on funkcję Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych IWE. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.’’, skarżący zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3174/24 i określił podstawy skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę opieram na następujących podstawach: 1) na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to: a) z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że udzielona dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, b) z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że odpowiedzialność za wydatkowanie dotacji może zostać przypisana podmiotowi, któremu dotacja ta nie została przekazana; c) naruszenie art. 15 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy fzo oraz art. 10 ust. 1 ustawy prawo oświatowe poprzez zastosowanie w/w przepisu do organu, któremu dotacja nie została przekazana w okresie objętym kontrolą - art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z zasadami: zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz prawidłowej legislacji, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP -poprzez brak uznania, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji powinien każdorazowo być organ prowadzący, któremu dotacja została przekazana i który ją wydatkował albowiem udzielone dotacje są środkami publicznymi, stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej i nie wchodzą one do majątku osobistego danej osoby fizycznej, lecz są związane z podmiotem prowadzącym działalność oświatową, wykorzystującym otrzymane dotacje 2) na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał "sprawy" w jej granicach, lecz z oczywistym naruszeniem ustawy zawęził zakres swej kognicji jedynie do rozpoznania skargi oraz podniesionych w niej zarzutów i wniosków, skupiając się głównie na analizie zasadności argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przejawił się w tym, iż w sprawie niniejszej faktycznie pozostawiono ostatnio wspomnianą decyzję poza kontrolą sądową i oddalono skargę, jakkolwiek istniały w sprawie takie uchybienia, których dostrzeżenie, po objęciu rozpoznaniem całości postępowania administracyjnego, pozwalałoby Sądowi pierwszej instancji na wydanie orzeczenia kasatoryjnego, z uwagi na nieważność decyzji objętej kontrolą sądową; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., które polegało na niedokonaniu właściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi pomimo jej oczywistej zasadności, wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polegał na negatywnym rozstrzygnięciu w oparciu o art. 151 p.p.s.a., jakkolwiek prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowa działalności organów administracji publicznej prowadziłaby, przy uwzględnieniu rażących wad merytorycznych i formalnych decyzji I i II instancji, do uchylenia wadliwych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o: 1) przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania, wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 2) ewentualnie o orzeczenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., co do istoty sprawy, tj. o rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej wyroku oraz poprzedzającej do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. 3) Nadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, dokładniej, błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jej zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), dotyczy mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W ramach tej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Wskazać również należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13 tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia [...] października 2004 r., FSK 548/04, wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368). Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest zaś kolejną instancją w której po raz czwarty rozpoznaje się sprawę administracyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest bowiem wyrok sądu pierwszej instancji, a nie decyzja/postanowienie organu. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej powinny być ukierunkowane w stosunku do zaskarżonego wyroku. Nie może odnieść zamierzonego skutku skarga kasacyjna, która powiela zarzuty i argumentację skargi bez żadnego odniesienia się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna ma bowiem zawierać zarzuty w stosunku do argumentacji sądu pierwszej instancji a nie w stosunku do zaskarżonej decyzji/postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że również istotny jest w sprawie niniejszej fakt, iż sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 577/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, NSA wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1011/23 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, oraz orzekł o kosztach postepowania kasacyjnego. Oznacza to, że w tym postępowaniu obowiązuje wyrażona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania. Przepis ten przewiduje mianowicie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1104/17; z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18, tamże). Przewidziane w przepisie art. 153 p.p.s.a. związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza zatem, że organy i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub zmiany okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów przyjmuje się, że pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu (np. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 838/17, tamże). W tym stanie rzeczy dokonywana w tej sprawie przez sąd kasacyjny kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, musi w pierwszej kolejności obejmować ocenę, czy organy i sąd pierwszej instancji zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3651/13, tamże). Analizując niniejszą skargę kasacyjną przez pryzmat tych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w wyroku wydanym przez NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 1011/23 jasno wskazano przyczyny, które legły u podstaw uchylenia wyroku Sądu I instancji. Sąd ten bowiem stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie wyjaśnił jej, nie uzasadnił dlaczego stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie uzasadnił naruszenie jakiego przepisu prawa materialnego stwierdził oraz tego, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie wyjaśnił jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ administracji publicznej oraz, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrok ten nie podważał jednak zasadności i prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, wskazywał jedynie na braki w jego argumentacji. Co jest bezsprzeczne w sprawie, ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany zastosować się do tych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie podważył w skardze kasacyjnej tych okoliczności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że Sąd I instancji zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1011/23. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera bowiem zarzutów dotyczących naruszenia art. 153 ani art. 190 p.p.s.a. Skoro skarżący nie kwestionuje oceny Sądu I instancji w zakresie wywiązania się przez niego z unormowanego w art. 153 p.p.s.a. obowiązku wykonania wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko ustaleniom faktów w tej sprawie nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie. Dokonanie jej w oderwaniu od wzorca wynikającego ze wskazań zawartych w wiążącym w tej sprawie wyroku jest niedopuszczalne. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na przeprowadzenie tego rodzaju oceny z urzędu. Konsekwencją formalizacji skargi kasacyjnej jest powierzenie jej sporządzenia profesjonalnemu pełnomocnikowi oraz brak możliwości rozpoznania tej skargi przez sąd drugiej instancji, jeżeli ta skarga nie spełnia wymogów formalnych. Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Na wstępie należy odnotować, że w oryginale skargi kasacyjnej nie wskazano w żadnym z zarzutów wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok sądu I instancji. Wszystkie te braki zostały uzupełnione przez Naczelny Sąd Administracyjny przez ingerencję z wcześniejszym wyrokiem WSA oraz zaskarżoną decyzją. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw kasacyjnych, nie formułuje prawidłowo zarzutów oraz poprawnie ich nie uzasadnia. Sąd drugiej instancji wskazuje, że sformułowanie zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z przytoczonej wyżej treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to warunki konieczne skargi kasacyjnej. Braki w tym zakresie nie dają NSA podstaw do kontroli skarżonego wyroku, bowiem sąd drugiej instancji nie może domniemywać zakresu i kierunków weryfikacji wyroku objętego skargą. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostało sporządzone w opisany wyżej sposób, a kwestia wpływu zarzucanych Sądowi I instancji naruszeń na wynik sprawy w ogóle została pominięta. Okoliczność ta w powiązaniu z zaniechaniem wykazania przez skarżącą wpływu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania na wynik sprawy uniemożliwia merytoryczną ocenę omawianego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej). Ten przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 561/22, z 8 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1591/20, z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21, z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23, tamże). Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odpowiedzialności skarżącego za niepodatkową należność budżetową, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość wszczęcia, przeprowadzenia postępowania i prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. wyjaśnia, że wskazane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18, tamże), czego w tym wypadku zabrakło. Aby zarzuty naruszenia tych przepisów mogły wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne było wskazanie konkretnych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł lub niewłaściwie ocenił naruszenie przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie przyjął działania w sprawie za prawidłowe. Takiego powiązania skarga kasacyjna nie zawiera, co uwzględniając wskazany już zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń z urzędu. Nieprawidłowej konstrukcji tego zarzutu nie zmienia fakt zawarcia w nim zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Skład orzekający NSA w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Fakt, że strona – w jakimkolwiek zakresie – nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17, tamże). Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia cyt. przepisu doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także postanowienia organu pierwszej instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków również wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mimo że byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Do takiej sytuacji w tej sprawie nie doszło. Sąd I instancji uznając prawidłowość działania organu, oddalił skargę, nie naruszył zatem art. 135 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów naruszeń sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ujętych w punkcie 1 lit a- c petitum skargi kasacyjnej wobec sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej i braku uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzuty te nie podlegają kontroli kasacyjnej w tej sprawie. Składowi orzekającemu nie są znane prawne powody, z jakich autor skargi kasacyjnej uważa, iż doszło do naruszenia ujętych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Jak już wcześniej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się zamierzeń autora skargi kasacyjnej w zakresie konstrukcji tego środka prawnego. Enumeratywne wyliczenie przepisów powszechnie obowiązujących, które w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji rozpoznając skargę, nie jest bowiem równoznaczne ze spełnieniem obowiązków stawianych wobec autora skargi kasacyjnej przez przepis art. 174 p.p.s.a., a o których była mowa wyżej. Skarga kasacyjna – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z jej uzasadnienia– wskazanego elementu nie zawiera, co nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego. Jakkolwiek jest ono treściowo rozbudowane, to jednak nie zawiera argumentów, które mogłyby być uznane za przydatne, a mianowicie takich, które mogłyby stanowić uzasadnioną podstawą wnioskowania odnośnie do zaistnienia stanu naruszenia prawa w omawianym zakresie. Treść tych zarzutów, brak uzasadnienia oraz konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. W tej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na opisane wyżej wady omawianego zarzutu, nie był w stanie odnieść się do niego merytorycznie, w konsekwencji czego zarzut ten uznać należało za nieskuteczny. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.