I GSK 1257/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 84/19 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 5 listopada 2018 r. nr 1085/17/2018 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wągrowcu z 15 czerwca 2018 r., nr 0294-2018-004418 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz K. D. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 84/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę K. D. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie z 5 listopada 2018 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności za 2017 rok Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wągrowcu wystosował wezwanie do wyjaśnienia kwestii tytułu prawnego do zadeklarowanych działek. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wyjaśnił, że działki te najpierw były przedmiotem zawartej przez niego i wspólnika dzierżawy z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, a obecnie Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa. Następnie umowa dzierżawy dotycząca tych samych działek została zawarta przez spółkę jawną, której skarżący był wspólnikiem i wygasła ona 30 września 2017 r. Skarżący podał ponadto, że już w 2015 r. skarżący z tej spółki wystąpił, ale pozostawał ze spółką związany umową poddzierżawy w zakresie wspomnianych działek aż do 30 września 2017 r. Przedłożył oświadczenia wspólników spółki jawnej i innych osób stwierdzające użytkowanie przez skarżącego działek. Decyzją z 15 czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wągrowcu odmówił skarżącemu żądanych płatności wskazując, że ze złożonych przez niego oświadczeń wynika, że użytkował rolniczo deklarowane grunty, opłacał czynsz, ale nie że zawarł umowę poddzierżawy, a więc że dysponował do tych działek tytułem prawnym. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podał, że umowa poddzierżawy miała formę ustną, a na okoliczność jej zawarcia złożył wnioski dowodowe o przesłuchanie świadka – J. K. - wspólnika spółki jawnej, z której wcześniej wystąpił oraz o przesłuchanie skarżącego w charakterze strony. Decyzją z 5 listopada 2018 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy wskazując, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do deklarowanych działek, a jedynie faktyczne ich użytkowanie. Ponadto zaakcentował, że w świetle postanowień umowy dzierżawy, zawarcie umowy poddzierżawy bez zgody wydzierżawiającego było niedopuszczalne. Zawarte w odwołaniu wnioski dowodowe nie zostały rozpoznane. Oddalając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił, że organy zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do użytkowanych działek. Nie świadczyły o tym znajdujące się w aktach sprawy dowody, których ciężar gromadzenia – w świetle art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2137 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o wpieraniu" – spoczywał na skarżącym. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez niezastosowanie przez organy i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na dokonanej przez organy obu instancji błędnej ocenie materiału dowodowego poprzez uznanie, że skarżący nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej. Zarzut naruszenia prawa materialnego odnosił się do art. 698 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025) – zwanej dalej "k.c." w związku z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć tylko niektóre jej zarzuty okazały się uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania i dlatego rozpoznał skargę kasacyjną w granicach postawionych zarzutów. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że większość opartych na drugiej podstawie kasacyjnej zarzutów środka odwoławczego jest nietrafnych, bo wskazano przepisy postępowania, które nie znajdowały zastosowania w sprawie. Uwaga ta dotyczy art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie w tej sprawie toczyło się bowiem w oparciu o unormowanie względem k.p.a. odrębne. Kwestie ciężaru dowodu i obowiązku rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału unormowane są autonomicznie przez art. 27 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o wspieraniu. Z kolei przepis art. 7a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie w sprawach, których przedmiotem jest odebranie bądź ograniczenie stronie uprawnienia, nie zaś jego przyznanie, jak w tym przypadku. Z tego powodu zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. Natomiast art. 8 k.p.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów). Tymczasem w skardze kasacyjnej, pomimo wysokiego poziomu formalizmu tego środka prawnego nie wskazano, którego z paragrafów zarzut dotyczy. A zatem również ten zarzut także okazał się nieuzasadniony. Zasadnie natomiast podniesiono naruszenie art. 80 k.p.a., bowiem przepis ten został wadliwie przez organy zastosowany, a błąd ten nie został dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji. Co więcej, naruszenie to przełożyło się na wynik postępowania administracyjnego, a zatem Sąd pierwszej instancji dopuścił się nieprawidłowego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przypomnieć należy, że w świetle art. 80 k.p.a., którego stosowania wspomniane unormowanie ustawy o wspieraniu w tej sprawie nie wyłącza, dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego można ocenić to, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie. W sprawie niniejszej tą okolicznością było zawarcie przez skarżącego umowy poddzierżawy. Organy przyjęły, a Sąd pierwszej instancji uznał to stanowisko za trafne, że skarżący nie wykazał istnienia tego stosunku umownego. W świetle materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych ustalenie to jest jednak jako dowolne. Umowa poddzierżawy, a więc w istocie dzierżawy zawartej z dzierżawcą nie wymaga szczególnej formy. Dopuszczalna jest zatem także forma ustna. Skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania nie tylko twierdził, że zawarł umowę poddzierżawy, ale także oferował organowi dowody na potwierdzenie tego, kluczowego w sprawie twierdzenia. Zgłoszone w odwołaniu wnioski dowodowe nie zostały jednak w toku postępowania administracyjnego rozpoznane. Organy nie dysponowały zatem pełnym, wystarczającym do załatwienia sprawy materiałem dowodowym. Dodać należy, że wbrew poglądowi formułowanemu przez organ, postanowienia umowy dzierżawy łączącej Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa ze spółką jawną sprzeciwiające się poddzierżawianiu przedmiotu dzierżawy nie wpływają na skuteczność takiej poddzierżawy, a mogą jedynie rodzić odpowiedzialność kontraktową pomiędzy stronami umowy dzierżawy. Dlatego teza zakładająca niemożliwość zawarcia umowy poddzierżawy jest nieuzasadniona. Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia w kontekście dowodu z dokumentu dopuszczonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jak się bowiem okazało, w wyniku wytoczonego przez skarżącego powództwa o ustalenie Sąd Rejonowy w Wągrowcu wyrokiem z 17 października 2019 r. ustalił istnienie pomiędzy skarżącym a wspomnianą spółką jawną stosunku umownego dzierżawy, wiążącej strony w okresie objętym niniejszym postępowaniem. Nie ulega zatem wątpliwości, że twierdzenie skarżącego o łączącym go ze spółką stosunku umownym jest wiarygodne. Kwestia ta jednak nie była w należyty sposób wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym i dlatego zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. jest uzasadniony. Być może, gdyby organ rozpoznał wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu wynik tej sprawy byłby inny. Rozpoznając wniosek skarżącego ponownie należy wziąć pod uwagę istnienie ustalonego prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego stosunku poddzierżawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.