I GSK 1254/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 152/24 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 9016.65110.29.2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na rolnictwo ekologiczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 8 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 152/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę L. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z 21 grudnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na rolnictwo ekologiczne. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia nie zawierającego dostatecznego uzasadnienia oddalenia zarzutów podniesionych w skardze, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. braku odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii: a) skutków prawnych braku doręczenia Skarżącemu decyzji o płatnościach wiatach 2018, 2019 i 2020 na możliwość podnoszenia przez Agencję zarzutów o naruszeniu § 2 ust. 1 pkt 3), § 7 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunkowi trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784); b) związania Agencji, z mocy przepisu art. 110 § 1 k.p.a., jej własnymi decyzjami o przyznaniu płatności na rzecz producenta rolnego i braku możliwości ich samodzielnej modyfikacji w kolejnych latach; c) podstawy prawnej do przyjętego stanowiska o braku możliwości zgłoszenia zarzutów oraz wniosków dowodowych w toku postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, zainicjowanego na podstawie przepisów art. 29 ust. 1, ust. 1 c, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199); 2) niezastosowaniu przez Sąd I instancji środka przewidzianego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w wyniku przeprowadzenia wadliwej kontroli działalności organu administracji (obowiązek wynikający z art. 3 § 1 p.p.s.a.) skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez Sąd I instancji mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń norm postępowania administracyjnego przez organ, tj. naruszenia przepisów art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. i § 8 ust. 1 k.p.a. oraz w związku z art. 10a ust. 1 oraz art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z § 2 ust. 1 pkt 3), § 7 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia ekologicznego, przez błędne uznanie, że wyniki kontroli gospodarstwa rolnego Skarżącego przeprowadzonej w 2021 r. dotyczyły działek zakwalifikowanych do Wariantu 7.1, a z którego to Wariantu wykluczono powierzchnię 1,30 ha z płatności ekologicznej. W konsekwencji doprowadziło to Sąd I instancji do oddalenia skargi z uwagi na to, że wyniki kontroli wykazały zmniejszenie powierzchni upraw na gruntach rolnych. Skarżący, na podstawie przepisu art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 152/24, w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym oświadczając, iż skarżący zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. opisany w punktach 1 a,b,c petitum wniesionego środka zaskarżenia, gdyż: a. nie odniesienie się przez Sąd I instancji do kwestii skutków prawnych braku doręczenia Skarżącemu decyzji o płatnościach w latach 2018, 2019 i 2020 nie miało wpływu na wynik postępowania. Decyzje w sprawie przyznania płatności ekologicznej wydaje się do dnia 1 marca roku następującego po roku złożenia wniosku. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, z późn. zm.), decyzje w sprawie przyznania płatności, które nie określają zmniejszeń, odliczeń lub wykluczeni są doręczane jedynie na żądanie rolnika. Wyjątek stanowią decyzje dotyczące pierwszego roku realizacji danego zobowiązania ekologicznego. Żądanie doręczenia decyzji, składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, który wydał tę decyzję, w terminie 14 dni od dnia uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym lub rachunku prowadzonym w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej rolnika (wnioskodawcy). W przypadku, gdy rolnik wystąpił z żądaniem doręczenia decyzji, odwołanie od tej decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Uznanie za doręczenie decyzji w sprawie przyznania rolnikowi płatności w pełnej wysokości pomimo tego, że rolnik tej decyzji faktycznie nie odebrał nie oznaczał braku możliwości skorzystania przez niego z przewidzianych procedurą administracyjną uprawnień zarówno do zapoznania się z treścią takiej decyzji, jak i jej weryfikacji w trybach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dniem doręczenia decyzji zgodnej z żądaniem rolnika uważa się dzień uznania (wpływu) przyznanej pomocy na rachunku bankowym rolnika (wnioskodawcy) lub rachunku rolnika (wnioskodawcy) prowadzonym w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej. Agencja przekazując na rachunek bankowy rolnika pomoc przyznaną decyzją, w tytule przelewu umieszcza informację, iż decyzja ta nie zostanie faktycznie doręczona. Rolnik niezadowolony z kwoty przyznanych płatności może zakwestionować decyzję zgodną z żądaniem rolnika w sprawie przyznania płatności zarówno poprzez złożenie odwołania od decyzji, jak również wniosku o jej weryfikacje w trybach nadzwyczajnych. Odwołanie od decyzji zgodnej z żądaniem rolnika wnosi się w terminie w terminie 14 dni od dnia uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym lub rachunku prowadzonym w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej rolnika (wnioskodawcy). W przypadku: • wszczęcia z urzędu postępowania o uchylenie decyzji, jej zmianę, stwierdzenie jej nieważności lub wygaśnięcia decyzji, • wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją - do zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.) albo postanowienia w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) dołącza się decyzję spełniającą żądanie rolnika, o ile nie była ona uprzednio doręczona rolnikowi na jego żądanie. Rolnik może, w każdym terminie, złożyć do kierownika biura powiatowego Agencji, wniosek o udostępnienie decyzji spełniającej żądanie rolnika. Kierownik biura powiatowego Agencji udostępnia rolnikowi decyzję, o ile rolnik nie wystąpił z żądaniem jej doręczenia. Strona postępowania ma możliwość zrzeczenia się prawa odwołania od wydanej decyzji — która staje się przez to ostateczna i prawomocna zgodnie z art. 127a k.p.a. b. nietrafny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym "związanie Agencji, z mocy przepisu art. 110 § 1 k.p.a., jej własnymi decyzjami o przyznaniu płatności na rzecz producenta rolnego powoduje, że nie możliwości modyfikacji tych decyzji w kolejnych latach". Ten pogląd jest chybiony z tego względu, że zasadza się na założeniu, iż w przypadku następczego ustalenia (w kolejnych latach po uzyskaniu płatności) zaistnienia przesłanek do żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności organ "modyfikuje" swoją pierwotną decyzję. Tymczasem ustalenie, w następstwie kontroli, że w okresie podjętego wieloletniego zobowiązania w działaniu (w tym przypadku "rolnictwo ekologiczne") Beneficjent nie dotrzymał warunków zobowiązania ma ten skutek , że po bezskutecznym wezwaniu producenta do dobrowolnego zwrotu nienależenie pobranych płatności organ wszczyna odrębne postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu tychże pobranych płatności a w efekcie jest wydawana w stosunku do beneficjenta decyzja w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jaka przypada do zwrotu. Zatem brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu do powyższego stanowiska skarżącego nie ma wpływu na wynik postępowania skoro w tej sprawie nie podważono skutecznie zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. c. zarzut dotyczący "braku uzasadnienia w zakresie podstawy prawnej do przyjętego stanowiska o braku możliwości zgłoszenia zarzutów oraz wniosków dowodowych w toku postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności" nie jest zrozumiały. Sąd I instancji nie wypowiedział się w sposób zasugerowany w tym zarzucie. Wskazał jedynie, że zarzuty dotyczące (innymi słowy: odnoszące się do) postępowania prowadzonego w sprawach o przyznanie płatności ekologicznych za lata 2017 – 2021 zakończonych prawomocnymi decyzjami nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne za lata 2017 – 2020. To stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i wynika z opisanej powyżej w punkcie a) odrębności postępowań w sprawie przyznania płatności oraz w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ostatni z postawionych zarzutów kasacyjnych opisany w punkcie 2 petitum niniejszej skargi kasacyjnej również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie podnosząc ten zarzut odwołuje się do ustaleń kontroli na gruncie przeprowadzonej w dniach 27 sierpnia 2021 – 30 września 2021 r., tj. już po złożeniu wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na 2021 rok do upraw m.in. w wariancie 7 na areale wskazanym we wniosku 43,46 ha, podczas, gdy w toku kontroli stwierdzono przedeklarowanie w tym zakresie o wartości 1,30 ha gruntów ornych. Finalnie, decyzja z 7 kwietnia 2022 r. o przyznaniu stronie płatności ekologicznej za 2021 r. została wydana do zatwierdzonego obszaru upraw w ww. wariancie 7 – 42, 16 ha. Od tej decyzji skarżący nie odwołał się. Decyzja stała się więc ostateczna i stanowiła dla organu podstawę do żądania od skarżącego dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności. Należy podkreślić, że strona miała możliwość kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ odnośnie do wspomnianego przedeklarowania w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem wspomnianej wyżej decyzji z 7 kwietnia 2022 r. Tak więc aktualne podnoszenie zarzutów odnośnie poczynionych wówczas ustaleń jest spóźnione a tym samym nieskuteczne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.