I GSK 1235/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1376/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 28 maja 2018 r. nr SKO/I/I/382/2018 w przedmiocie kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie 4800 (cztery tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1376/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) stwierdził nieważność zaskarżonej przez A. M. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej: SKO lub organ) z 28 maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także uchylił decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Ż. z 13 grudnia 2017 r., którą umorzono postępowanie w sprawie zwrotu dotacji niewykorzystanej w terminie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, gdy w obrocie pozostawała decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Ż. z 13 grudnia 2017 r. umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie niewykorzystania w terminie przekazanej spółce dotacji, obejmującą także kwotę sporną w sprawie niniejszej. W ocenie WSA przedmiot tej decyzji oraz decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie jest tożsamy, a zatem naruszono zasadę powagi rzeczy osądzonej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, w której zaskarżyło orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezawierającego wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i poprzestanie przez Sąd I instancji na stwierdzeniu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wywody zawarte w wadliwym uzasadnieniu; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku skutkującego powstaniem sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem polegającej na tym, że w sentencji wyroku Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w uzasadnieniu podaje, iż decyzje tę uchylił z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a nie z uwagi na przesłankę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez ich faktyczne – niewyrażone w uzasadnieniu wyroku - zastosowanie w sytuacji, w której nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej na skutek wydania przez organ I instancji decyzji z 13 grudnia 2017 r., gdyż rozstrzygnięcie to zostało oparte o inna podstawę prawa materialnego niż orzeczenie objęte skargą, co w konsekwencji nie stoi na przeszkodzie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 4) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z 13 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania przy braku wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia tego orzeczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia sformułowanie merytorycznego zarzutu względem tego orzeczenia i w konsekwencji dokonania jego merytorycznej, kasacyjnej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, dlatego że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia większości wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Wielokrotne rozstrzyganie tej samej sprawy jest w świetle zasady praworządności niedopuszczalne. Powaga rzeczy osądzonej należy do jednej z wyróżnionych w nauce negatywnych przesłanek procesowych, wykluczających dopuszczalność wszczęcia i kontynuowania procesu (zob. szerzej: M. Cieślak, Dzieła wybrane, t. 2, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, red. S. Waltoś, Kraków 2011, s. 353, T. Grzegorczyk [w:] T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, Z. Resich. J. Lapierre [w:], J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 i n.). Stan res iudicata oznacza rozstrzygnięcie tożsamej sprawy. Warunkiem zatem stwierdzenia wystąpienia powagi rzeczy osądzonej jest ustalenie identyczności stosunku prawnego, który miałby zostać uregulowany w nowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, tego rodzaju przypadek nie wystąpił, dlatego że decyzja z 13 grudnia 2017 r. dotyczyła niewykorzystania dotacji w terminie na podstawie art. 251 ust. 1 i nast. ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej było wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. To, że w grę może wchodzić ta sama kwota dotacji o tożsamości sprawy świadczyć nie może, bowiem w stosunku do tej samej dotacji toczyć się mogą rozmaite postępowania, znajdujące umocowanie w różnych podstawach prawnych. Z tych powodów uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodzić się także należy z organem, że w zaskarżonym wyroku zabrakło należycie skonstruowanych wskazań co do dalszego postępowania. Za niewystarczające w tym przypadku uznać należy zobowiązanie organu do uwzględnienia wywodów Sądu pierwszej instancji i zaprezentowanej przezeń wykładni prawa, skoro zasadniczym motywem wyroku było stwierdzenie wady materialnej decyzji. Sporządzając motywy wyroku należy dbać o jego spójność z rozstrzygnięciem tak, by jego powody były dla stron jasne. Wyeliminowaniu decyzji z obrotu towarzyszyć musi jednoznaczność podstawy prawnej takiego orzeczenia oraz formułowanych wskazań co do dalszego postępowania. Natomiast nietrafne są zarzuty naruszenia art. 16 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., dlatego że przepisy te nie stanowiły wzorca kontroli sądowej w tej sprawie i nie podlegały w związku z tym zastosowaniu. Analogicznie na uznanie nie zasługiwał zarzut braku jakiegokolwiek uzasadnienia w odniesieniu do uchylenia decyzji z 13 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania. Niezależnie bowiem od tego, że – jak wskazano wyżej – decyzja ta nie dotyczyła sprawy tożsamej, to WSA wskazał na jego zdaniem uzasadnione powody jej uchylenia (zob. s. 11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (4800 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (750 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawnego (4050 zł).