I GSK 1213/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej AW od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 946/18 w sprawie ze skargi AW na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 2 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej – Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 946/18 oddalił skargę AW - organu prowadzącego X, Y oraz Z (dalej – strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej – SKO, organ) z 2 października 2018 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej w 2013 r. niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami za zwłokę. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej – p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości, zażądała "uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania", a także zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania poprzez rozstrzygnięcie sprawy, w której w podobnym stanie faktycznym zapadają całkowicie odmienne wyroki nie tylko w wojewódzkich sądach administracyjnych, ale również w Naczelnym Sądzie Administracyjnym; 2. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ Il instancji związany był oceną, iż wydatki na pokrycie, wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi, paliwa do samochodu, związane z użytkowaniem samochodu, działalność informacyjną, usługi kompleksowe, wydatki na artykuły spożywcze nie stanowią wydatków bieżących i dotacja przeznaczona na ich pokrycie z tego tytułu podlega zwrotowi, jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdy tymczasem jeżeli przyjąć, iż w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18 w ogóle dokonał wiążącej oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., to ocena taka – choć zdaniem skarżącej błędna – dotyczyć mogła wyłącznie uznania, iż w sprawie należy stosować przepis art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2016.1943 ze zm.; dalej – u.s.o.) w brzmieniu przed nowelizacjami dokonanymi po 31 grudnia 2013 r., w szczególności nowelizacją, która weszła w życie dnia 31 marca 2015 r., co z kolei nie wyklucza dokonania przez organ II instancji oceny stanu faktycznego na podstawie wskazanych przez WSA przepisów; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez rozpatrzenie przez organ w sposób niepełny i wybiórczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez organ, że: a. oddalenie wniosków dowodowych strony, a tym samym bezkrytyczne przyjęcie ustaleń innego organu, powziętych w trybie niedopuszczalnym dla kontroli wykorzystania dotacji oświatowych, o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.; b. wydatki poczynione na pokrycie wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi, paliwa do samochodu, związane zużytkowaniem samochodu, działalność informacyjną, usługi kompleksowe, wydatki na artykuły spożywcze nie stanowią wydatków bieżących i dotacja oświatowa przeznaczona na ich pokrycie podlega zwrotowi, jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 4. art. 28 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że stroną zaskarżonej decyzji winna być spółka B, a nie AW, nie wskazując przy tym podstawy prawnej takiego uznania, a jedynie niepoparte głębszą argumentacją dywagacje, do których trudno jest się w zasadzie odnieść; II. na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 roku w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o., poprzez błędną wykładnię pojęcia "wydatki bieżące" i uznaniu, że wydatki na pokrycie wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi, paliwa do samochodu, związane z użytkowaniem samochodu, działalność informacyjną, usługi kompleksowe, wydatki na artykuły spożywcze nie stanowią wydatków bieżących i z tego tytułu podlegają zwrotowi, jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 r., w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez podtrzymanie błędnej wykładni przepisu, jakoby do stanu faktycznego sprawy należy stosować przepis bez bezpośredniego odwołania do wydatków bieżących organu prowadzącego wskazanego w art. 5 ust. 7 u.s.o., tj. pomijając brzmienie ustawy nadane nowelizacją wchodzącą w życie z dniem 31 marca 2015 r. Wskazując na powyższe zarzuty kasator: 1. na zasadzie art. 264 § 2 w zw. art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniósł do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o skierowanie sprawy do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów celem podjęcia uchwały w kwestii czy zmiany art. 90 ust. 3d dokonane ustawami z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2013.827 ze zm. - wejście w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.) oraz z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.357 - wejście w życie z dniem 31 marca 2019 r.) miały charakter merytoryczny czy doprecyzowujący, albowiem stosowanie ww. przepisów prawnych wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2. ewentualnie – w razie nieuwzględnienia ww. wniosku – na zasadzie art. 264 § 2 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. strona wniosła o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie siedmiu sędziów pytania prawnego czy zmiany art. 90 ust. 3d u.s.o. dokonane ustawami wskazanymi w pkt 1 miały charakter merytoryczny czy doprecyzowujący, albowiem rozstrzygnięcie tegoż zagadnienia prawnego budzi poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, a ponadto wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej i zgłoszonych wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i "obciążenie skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania wg norm przepisanych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Na wstępie zaznaczyć należy, że nie jest zasadny wniosek, którego treść pomieszczono w piśmie z 16 maja 2023 r. W tej kwestii – biorąc pod uwagę fakt, iż stawiennictwo pełnomocnika na rozprawie nie jest obowiązkowe – nie wykazano konieczności jego obowiązkowego udziału. Nie udokumentowano także – poprzez złożenie odpowiedniej faktury dotyczącej opłacenia "urlopu" przez drugiego pełnomocnika skarżącej, co miało uniemożliwić uczestnictwo w rozprawie przed NSA. W efekcie powyższych konstatacji należało uznać, że "wniosek o zmianę terminu rozprawy" nie zasługuje na uwzględnienie. W dalszej kolejności zaznaczyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie może inicjować w trybie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a. podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwłaszcza kiedy wnosi skargę kasacyjną; tak więc żądanie z punktu należy uznać za nieuzasadnione. Z formalnego punktu widzenia za poprawny należy uznać wniosek z punktu 2 lecz także on nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż sprawa nie wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Kwestia zmian treści art. 90 ust. 3d u.s.o., a także wynikającej z tego tytułu ewolucji orzecznictwa była przedmiotem szeregu judykatów, co znakomicie ukazuje w treści uzasadnia Sąd I instancji i nie ma potrzeby ponownego przytaczania tam zamieszczonej argumentacji. W tym zakresie należy przywołać treść uzasadnienia wyroku NSA z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2743/18, w którym znakomicie przedstawiono ewolucję orzecznictwa i wynikające stąd skutki. Przystępując do oceny zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów prawa procesowego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy – wskazać należy, że błędnie Autor skargi kasacyjnej wskazał na treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; prawidłowo należało oznaczyć pkt 2 tego przepisu. Przystępując do oceny treści zarzutu I.1 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że rozbieżność w orzecznictwie nie jest czymś nadzwyczajnym; często "w podobnym stanie faktycznym zapadają odmienne wyroki" – jak trafnie dostrzega się w zarzucie. Ta rzeczywistość jednak nie może stanowić podstawy do zanegowania trafności stosowania norm prawa procesowego, a w konsekwencji także materialnego w sytuacji, kiedy sprawy dotyczą "podobnego" stanu faktycznego; problem byłby gdyby w sprawach o identycznym stanie faktycznym wydawano rozbieżne wyroki, a zatem – wbrew zarzutowi i jego uzasadnieniu (str. 5–6 skargi kasacyjnej) – rozbieżność w orzecznictwie nie stanowi "rażącego naruszenia art. 8 § 2 k.p.a." dającego podstawę "do uchylenia danego aktu administracyjnego". Dostrzec także należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie funkcjonuje wskazana w zarzucie zasada mająca oparcie w treści art. 8 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaś przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy i ma zastosowanie wówczas, kiedy zostaną spełnione tam warunki; nie może on samodzielnie stanowić podstawy zarzutu dotyczącego negacji rozstrzygnięcia w przypadku rozbieżności w orzecznictwie. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej, w którym wskazano na błędną wykładnię treści art. 153 p.p.s.a., jak też wadliwą treść wytycznych zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., I SA/Sz 235/18. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona miała możliwość wniesienia skargi kasacyjnej – z czego nie skorzystała. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Na marginesie wskazać należy, że Autor skargi kasacyjnej ma – z jednej strony – wątpliwości, czy WSA w Szczecinie w sprawie sygn. akt I SA/Sz 235/18 "w ogóle dokonał wiążącej oceny prawnej", a z drugiej strony podnosi, że – jego zdaniem – jest ona błędna, bo dotyczyć mogła wyłącznie uznania, iż w sprawie należy stosować przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu przed nowelizacjami dokonanymi po 31 grudnia 2013 r." Jak już wyżej wskazano wątpliwości tego rodzaju można było rozwiać wnosząc w tamtej sprawie skargę kasacyjną. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut I.3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem w motywach skargi kasacyjnej – w obrębie zarzutu I.3a – nie wykazano, że takie rozstrzygnięcia miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaś – co do zarzutu I.3b– wskazać należy na związanie Organu i Sądu I instancji oceną prawną zawartą w motywach wyroku wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Sz 235/18. W tym judykacie szczegółowo wykazano racje przemawiające za taką właśnie oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którą strona się pogodziła – nie wnosząc skargi kasacyjnej. Dostrzec też wypada, że wskazanie naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. jest częściowo niepełne, bowiem nie wskazano precyzyjnie zakresu zaskarżenia; tak np. art. 77, art. 107 k.p.a. zawierają szczegółowe uregulowania pomieszczone w poszczególnych jednostkach redakcyjnych, co – przy pozostawaniu tych regulacji we wzajemnym związku – uniemożliwia precyzyjne ustalenie intencji Autora skargi kasacyjnej. Zwrócić także należy uwagę na brak powołania regulacji kodeksowych, które dotyczą wniosków dowodowych (objętych zarzutem I.3), co uniemożliwia także ocenę kwestii naruszenia prawa także w tamtym obszarze. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.4 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w podstawie wskazano naruszenie "art. 28 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię". Brak jednoznacznego określenia naruszonej normy (także poprzez analizę uzasadnienia) uniemożliwia Sądowi II instancji merytoryczną ocenę stawianego zarzutu. Przechodząc do oceny zarzutów o charakterze materialnym z tych samych przyczyn należy zdyskwalifikować zarzut II.2 petitum skargi kasacyjnej gdy się weźmie pod uwagę fakt, że w podstawie wskazano na naruszenie szeregu norm, a w dalszej części wskazano na "podtrzymanie błędnej wykładni" bliżej nieokreślonego przepisu. Z kolei zarzut II.1 petitum skargi kasacyjnej odnosi się do niezakwestionowanych – przez wniesienie skargi kasacyjnej – wiążących wytycznych poczynionych w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., I SA/Sz 235/18 w odniesieniu do wydatków "na pokrycie wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi, paliwa do samochodu, związane z użytkowaniem samochodu, działalność informacyjną, usługi kompleksowe, wydatki na artykuły spożywcze", o czym była już wyżej mowa Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.