I GSK 1204/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Kwidzyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 104/23 w sprawie ze skargi B. M., J. N. i E. T. na czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta Kwidzyna solidarnie na rzecz B. M., J. N. i E. T. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 104/23, po rozpoznaniu skargi J. N., B. M. i E. T. (dalej łącznie zwanych: skarżącymi) na czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna (dalej zwanego: organem) w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej, w punkcie 1) stwierdził bezskuteczność czynności organu w części dotyczącej ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za miesiące listopad i grudzień 2022 r.; w punkcie 2) oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 3) zasądził od organu na rzecz każdej ze skarżących po 357 zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożył organ, zaskarżając orzeczenie w części, w której stwierdzono bezskuteczność czynności organu, dotyczącą ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za miesiące listopad i grudzień 2022 r. (punkt 1 zaskarżonego wyroku) oraz zasądzono od organu koszty postępowania sądowego na rzecz każdej ze skarżących (punkt 3 tego wyroku). Ponadto, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, jednocześnie żądając zasądzenia od każdej ze skarżących na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego – w tym kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. – poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego ustalenia faktycznego, według którego organ przekroczył limity zmniejszenia części wypłacanych dotacji za listopad i grudzień 2022 r. przewidziane w art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1400; dalej także: u.f.z.o.) i tym samym naruszył ten przepis prawa materialnego w sytuacji, w której prawidłowa ocena akt sprawy powinna skutkować ustaleniem, że podstawowa kwota dotacji po aktualizacji "październikowej" wyniosła 928,40 zł, co oznaczało spadek jedynie o ok. 6%, a nie o 25% poniżej średniej arytmetycznej części dotacji (tj. 987,76 zł), a zatem nie uzasadniało zastosowania przez organ przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało częściowym uwzględnieniem skargi przez WSA w Gdańsku, mimo że skarga ta powinna zostać oddalona w całości; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 43 ust. 5 u.f.z.o. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnego ustalenia faktycznego, iż podstawowa kwota dotacji po aktualizacji "październikowej" obniżyła się o więcej niż 25% poniżej średniej arytmetycznej części dotacji, mimo że obniżenie to wyniosło jedynie ok. 6%, oraz b) art. 43 ust. 4 u.f.z.o. – poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły skarżące, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz każdej z nich kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, jednak analiza ich treści prowadzi do zasadności rozpoznania in gremio. Niezależnie bowiem od stylizacji normatywnej każdego z zarzutów, istota wytykanych Sądowi pierwszej instancji uchybień jest tożsama: organ skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjęte przez WSA ustalenia faktyczne, na podstawie których dokonano błędną subsumcję przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Prawidłowa ocena sprawy przez Sąd powinna, w ocenie organu, prowadzić do uznania, że podstawowa kwota dotacji po aktualizacji "październikowej" wyniosła 928,40 zł, co oznaczało spadek o ok. 6%, a nie o 25% poniżej średniej arytmetycznej części dotacji (tj. 987,76 zł), a zatem nie uzasadniało zastosowania przez organ przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Przechodząc zatem do oceny tak sformułowanych zarzutów, wyjaśnić – w istocie powtarzając za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – należy, że stosownie do art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Informacja o takiej podstawowej kwocie dotacji ogłaszana jest w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji; w ten sam sposób ogłaszana jest informacja o jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1 u.f.z.o. Zgodnie zaś z treścią art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na ucznia w placówkach wychowania przedszkolnego dokonuje się w październiku roku budżetowego. Tak zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia listopada roku budżetowego, o czym stanowi art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o. Ustawodawca wprowadzając powołane powyżej przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych miał na celu zmniejszenie negatywnych dla wnioskodawców skutków aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku, w istocie ograniczając jej wsteczny efekt. Suma kolejnych części zaktualizowanej dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji. Pomijając niezaskarżony zakres orzeczenia Sądu pierwszej instancji, a więc kwestie dotyczące wyliczania podstawowej kwoty dotacji, mechanizm obliczania kolejnych części dotacji nie jest skomplikowany. W tej sprawie należało odjąć sumę części dotacji już udzielonych od pełnej kwoty nowo ustalonej dotacji. Tak uzyskana kwota stanowić powinna sumę przeznaczoną do wypłaty do końca roku (w miesięcznych ratach), z uwzględnieniem unormowania art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Przepis ten gwarantuje bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 557/22). Mając na uwadze powyższe, uznać za trafne należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, stosownie do którego wysokości dotacji nie należy oceniać wyłącznie w perspektywie rocznej. Przy tym kwoty przekazywanych części dotacji nie muszą być równe, bowiem ich wysokość może się zmieniać z uwagi na dokonywane aktualizacje i będące ich konsekwencją kolejne zmiany wysokości części dotacji, jednakże podział pozostałej do przekazania dotacji na kolejne wypłacane części musi być dokonany w taki sposób, aby wysokość każdej kolejnej wypłacanej część dotacji pozostawała w zgodzie z przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Sposób wyliczenia wysokości ogłoszonej przez organ miesięcznej stawki dotacji oraz związanej z nią faktycznej wypłaty dotacji zostały w sposób szczegółowy opisany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadne byłoby zatem ich powielanie, skoro przekroczenie limitów dopuszczalnego zmniejszenia kolejno przekazanych części dotacji miałoby miejsce niezależnie od ustalonej kwoty, tj. 981,81 zł wskazanej przez skarżące albo 987,76 zł wskazanej przez organ. Oczywiście należy podkreślić, że ustalenia te dokonane zostały w zakresie danych znajdujących się w przekazanej przez strony dokumentacji, która nie umożliwiała pełnej oceny stanu faktycznego. Pomimo tego, nie ma racji organ twierdząc, że prawidłowo wypłacił skarżącym części dotacji za listopad i grudzień 2022 r., gdyż - jego zdaniem - miał prawo potrącić nadpłaconą we wcześniejszych miesiącach (od stycznia do października 2022 r.) dotację, zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Potrącenie nadpłaty z poprzednich miesięcy nie mogło doprowadzić do obniżenia ostatecznej faktycznie wypłacanej skarżącym kwoty dotacji o więcej niż 25% w stosunku do średniej części dotacji już wypłaconych (vide szczegółowe ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji na str. 18 i nast. uzasadnienia). Końcowo, odnosząc się bezpośrednio do motywów skargi kasacyjnej (vide k-185 akt sądowych), należy również doprecyzować – bowiem powołany przez jej autora fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 53/22 – został zacytowany w sposób niepełny. Mianowicie "(...) Ograniczenia dotyczą – na podstawie art. 43 ust. 5 u.f.z.o. – wyłącznie wypłat kolejnych rat po aktualizacji w ciągu roku budżetowego, choćby w celu niezachwiania płynności finansowej przedszkola. Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie z upływem roku wysokości dotacji za cały rok, która była należna z uwzględnieniem aktualizacji i odniesienie tak zweryfikowanej kwoty do dokonanych wypłat". Z tak powołanym fragmentem uzasadnienia Sądu, odnoszącym się do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, należy się zgodzić. Czym innym jest bowiem potrącanie kwoty części dotacji, która służyć ma zachowaniu płynności finansowej przedszkola, a czym innym żądanie zwrotu dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości. Wreszcie – na marginesie – podnieść należy, iż zarzut nr I petitum skargi kasacyjnej pozostaje w znacznej części nieweryfikowalny gdyż w motywach wniesionego środka zaskarżenia autor skargi kasacyjnej – wbrew treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - nie wykazał na czym polegało naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., a także art. 146 § 1 p.p.s.a. W dalszej kolejności podnieść także należy, że ostatnio wyżej powołany przepis pozostaje w logicznej sprzeczności z treścią powołanego in fine także art. 151 p.p.s.a., co sprawia, iż – skoro tym kwestiom w motywach skargi kasacyjnej nie poświęcono ani jednego zdania – przeto i z tego względu brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu nr I petitum skargi kasacyjnej. Ma bowiem odpowiednie zastosowanie rzymska zasada "Quoad ab initio vitiosa est convalidare non potest". Ta łacińska paremia, znana również jako Reguła Katońska (regula Catoniana), oznacza w języku polskim "To, co od początku jest wadliwe, nie może zostać uzdrowione (konwalidowane)." Wyraża ona fundamentalną zasadę prawa cywilnego - mającą odpowiednie zastosowanie także w procedurze sądowoadministracyjnej - zgodnie z którą czynność prawna, która w chwili jej dokonywania była wadliwa, nie staje się ważna tylko dlatego, że później ustała przyczyna tej wadliwości (arg. ex art. 177a p.p.s.a.). Skoro wniesieniem skargi kasacyjnej skutecznie nie podważono dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przeto trudno uznać, iż rzekome niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego (tj. art. 43 ust. 5 u.f.z.o.) wynikło "z błędnego ustalenia faktycznego". Identycznie należy ocenić kwestię "niewłaściwego niezastosowania" art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.