I GSK 1203/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1084/22 w sprawie ze skargi Gminy J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy J. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1084/22 uchylił zaskarżone przez Gminę J. postanowienie Ministra Finansów z 3 marca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wyjaśnił, że Minister Finansów błędnie określił początek biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlatego że nieprawidłowo zinterpretował przepisy art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 18 listopada 2018 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2320) – zwanej dalej "u.d.e.". Wskazano, że będąca stroną niniejszego postępowania Gmina znajduje się w specyficznej sytuacji prawnej, bowiem jest podmiotem publicznym w rozumieniu u.d.e., ale jednocześnie jest stroną postępowania administracyjnego, której przysługują określone środki prawne, których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin ten w tej sprawie – w myśl art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) – zwanej dalej "k.p.a." liczony jest od dnia doręczenia decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji ocenił za niezgodne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przyjęcie, że bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy biegnie dla Gminy od dnia wpłynięcia korespondencji, a nie jej odebrania. Uznanie, że odebranie korespondencji nie jest konieczne w przypadku obiegu elektronicznego korespondencji pomiędzy podmiotami publicznymi, podczas gdy wobec podmiotu niepublicznego jest ono wymagane ocenił za nierówne traktowanie stron postępowania tych podmiotów, rzutujące na długość terminu. Przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wzywał organ do przesłania urzędowego poświadczenia doręczenia Gminie postanowienia organu wydanego w pierwszej instancji. W odpowiedzi na to wezwanie nadesłano dowód urzędowego poświadczenia przedłożenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuty środka odwoławczego oparto na drugiej podstawie kasacyjnej. Zarzucono naruszenie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu, pomimo że Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu, art. 129 § 2 w związku z art. 394 k.p.a. i art. 42 u.d.e. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy biegnie od dnia odebrania korespondencji przez Gminę, a nie jej wpłynięcia na adres elektronicznej skrzynki podawczej Gminy, art. 42 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 2 u.d.e. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że bieg terminu dla Gminy rozpoczyna się tak, jak dla podmiotów niepublicznych, art. 42 ust. 1 pkt 2 u art. 2 pkt 6 u.d.e. w związku z art. 9 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) – zwanej dalej "u.f.p." poprzez przyjęcie, że Gmina nie jest podmiotem publicznym, dla której termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy biegnie od dnia wpływu decyzji organu podatkowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów u.d.e. i z tego powodu niezasadnie przypisał organowi naruszenie prawa. Przepisy u.d.e. są jasne. Rozróżniają one sposób doręczenia pism podmiotom publicznym i niepublicznym, co zresztą nie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, który dostrzegł, że przepisy art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.e. inaczej określają moment doręczenia korespondencji podmiotowi publicznemu i temu niepublicznemu. W pierwszym przypadku jest to moment wpłynięcia korespondencji, zaś w drugim przypadku – jej odebrania. W odróżnieniu od podmiotów niepublicznych, wszystkie podmioty publiczne, z mocy art. 8 u.d.e. obowiązane są do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych, wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Ustanowiona w tym przepisie zasada obligatoryjności posiadania przez podmiot publiczny adresu do doręczeń elektronicznych nie doznaje wyjątków (zob. M. Wilbrandt-Gotowicz [w:] Wilbrandt-Gotowicz red., Doręczenia elektroniczne. Komentarz, Warszawa 2025, s. 164 – 165). Tym samym – jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych "oznacza to, iż podmiot publiczny zobowiązany jest również do bieżącej obsługi adresu do doręczeń elektronicznych, w szczególności odbierania korespondencji skierowanej na ten adres" (zob. druk sejmowy nr 239 Sejmu IX kadencji, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=239, s. 49). Gmina – w myśl art. 9 pkt 2 u.f.p. – należy do jednostek sektora publicznego, a zatem przepis art. 2 pkt 6 lit. a u.d.e. zalicza ją do podmiotów publicznych. W konsekwencji doręczenie elektroniczne pism gminie, bez względu na to w jakiej sytuacji prawnej ma miejsce, następuje z chwilą wpływu korespondencji. Status podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów o doręczeniach elektronicznych nie zależy bowiem od tego, w jakiej roli procesowej ów podmiot występuje, ale od tego jaką rolę pełni w systemie prawa. Oceny tej nie może zmienić fakt, że podmiot publiczny bierze niekiedy udział w postępowaniu administracyjnym bądź sądowym jako strona. Nie traci przecież przez to swego statusu podmiotu publicznego. Zarzut pominięcia w roku wykładni wspomnianego art. 9 pkt 2 u.f.p. oraz art. 2 pkt 6 u.d.e. jest zasadny. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze – trudno dopatrzyć się zróżnicowanego traktowania podmiotów charakteryzujących się tę samą cechą prawnie relewantną, bowiem inna jest sytuacja w porządku prawnym podmiotów publicznych i niepublicznych. Ta pierwsza kategoria obejmuje bowiem jednostki sektora finansów publicznych, a także inne, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, inne osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, związki takich podmiotów realizujące zadania publiczne, komornika sądowego, uczelnie niepubliczne, federacje podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Są to zatem podmioty, które realizują zadania określone przez przepisy prawa publicznego, zapewniając stabilne funkcjonowanie państwa. Z kolei podmioty niepubliczne to osoby fizyczne i inne podmioty nienależące do katalogu podmiotów publicznych. W nauce trafnie zauważono, że wskazane rozróżnienie "zastosowano dla dywersyfikacji zakresu obowiązków i uprawnień związanych z posiadaniem adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych oraz zakresu korzystania z odpowiednich usług doręczeń elektronicznych." (tak M. Wilbrandt-Gotowicz, op. cit., s. 109-110). Wspomniana autorka wyjaśnia dalej, że "p[P]odmioty niepubliczne, z pewnymi wyjątkami, są tymi podmiotami, względem których realizowana jest zasada dostępności doręczeń, a w niektórych przypadkach – aktualizuje się zasada ich hybrydowości (por. art. 4, 5 u.d.e.). Podmioty publiczne doręczają bowiem korespondencję podmiotom niepublicznym za pośrednictwem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, a w przypadku niemożności doręczenia w tym trybie – za pośrednictwem publicznej usługi hybrydowej. Względem podmiotów niepublicznych ustanowiono prawo do posiadania w bazie adresów elektronicznych adresu do doręczeń elektronicznych powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego (por. art. 10 u.d.e.). Poza wyjątkami określonymi w art. 9 u.d.e. wiąże się ono z fakultatywnością posiadania przez podmioty niepubliczne takiego adresu. W odróżnieniu od podmiotów publicznych dokonujących doręczeń w ramach publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (ewentualnie publicznej usługi hybrydowej), podmioty niepubliczne mogą korzystać z kwalifikowanych usług rejestrowanych doręczeń elektronicznych także w kontaktach z podmiotami publicznymi." (tak M. Wilbrandt-Gotowicz, op. cit., s. 110). W takim przypadku nie sposób odwoływać się do zachwiania zasady równości, bowiem ocena respektowania tej zasady dotyczyć może jedynie podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji (zob. wyrok TK z 28.05.2002 r., P 10/01, OTK 2002/3/A, poz. 35, orzeczenia TK: z 6.05.1998 r., K 37/97, OTK 1998/3, poz. 33; z 3.09.1996 r., K 10/96, OTK 1996/4, poz. 33; z 16.12.1996 r., U 1/96, OTK 1996/6, poz. 55; wyroki TK: z 19.02.2001 r., SK 14/00, OTK 2001/2, poz. 31; z 3.03.2004 r., K 29/03, OTK 2004/3/A, poz. 17; wyrok NSA z 18.05.2011 r., II GSK 490/10, LEX nr 992399). Po drugie – powzięcie przekonania co do hierarchicznej niezgodności norm co do zasady nie pozwala sądowi na samodzielną ocenę konstytucyjności przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie odmówił prawa organowi do zastosowania art. 41 ust. 1 pkt 2 u.d.e., z powołaniem się na normę hierarchicznie wyższą, dekodowaną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przypomnieć zatem należy, że kompetencja TK do kontroli konstytucyjności prawa została określona przez art. 188 pkt 1–2 Konstytucji RP jako wyłączna. To Trybunałowi ustrojodawca przypisał uprawnienie formułowania wiążących powszechnie wypowiedzi co do zgodności ustaw z Konstytucją. Odejście od tej zasady, podyktowane potrzebą ochrony wartości wyższych, może następować w przypadkach wyjątkowych, których katalog wypracowały nauka i orzecznictwo sądowe. Uznaje się mianowicie, że dokonywanie przez sąd tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa jest dopuszczalne wówczas, gdy zarzut wadliwości prawa dotyczy przepisu aktu podustawowego bądź mamy do czynienia z tzw. wtórną niekonstytucyjnością albo przepis ustawy jest oczywiście niezgodny z Konstytucją. Pewne wątpliwości wzbudza korzystanie przez sąd z tej kompetencji w przypadku wydania przez TK wyroku opatrzonego klauzulą odraczającą. (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 28–37 i 86). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie powołał się na żaden spośród wymienionych przypadków, rezygnując także z pogłębionych rozważań w tym zakresie. Zauważyć ponadto należy, że obciążenie podmiotu publicznego obowiązkiem ciągłej obsługi doręczeń elektronicznych i związane z tym rozróżnienie momentów doręczenia pisma podmiotowi publicznemu i niepublicznemu pozostaje zgodne z zamiarem ustawodawcy. We wspomnianym uzasadnieniu projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych zauważono, że "(...) z uwagi na zakres przedmiotowo-podmiotowy regulacji obowiązek ten będzie miał zastosowanie do działań podmiotów publicznych w sferze imperium, jak i dominium.". Zwrócono uwagę, że ustawa znajdzie zastosowanie także "w sytuacji, w której przepisy wprost nie regulują trybu doręczenia, wskazując jedynie na konieczność jego dokonania na potrzeby komunikacji z podmiotem publicznym.". Stwierdzono wręcz, że "przyjęto zasadę, że doręczenia do podmiotu publicznego na jego adres do doręczeń elektronicznych ujawniony w bazie adresów elektronicznych są zawsze możliwe i może je realizować każdy posiadacz adresu do doręczeń elektronicznych." (zob. druk sejmowy nr 239 Sejmu IX kadencji, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=239, s. 14). Urzędowe poświadczenie przedłożenia to rodzaj potwierdzenia wysyłania i zarazem doręczenia. Jest wystawiane automatycznie przez system w momencie wpłynięcia dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego. Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.d.e. wpłynięcie dokumentu elektronicznego oznacza zaistnienie warunków technicznych umożliwiających adresatowi odebranie doręczanego dokumentu. Jak trafnie podkreśla się w literaturze "[d]Dowód otrzymania w przypadku podmiotu publicznego wystawiany jest od razu po wpłynięciu korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego", a "[u]Ustawodawca nie wskazał konieczności udowodnienia zapoznania się z treścią dokumentu ani tym bardziej jej zrozumienia. Może się zdarzyć, że adresat po zalogowaniu na skrzynkę doręczeń usunie korespondencję przed jej przeczytaniem. Odpowiedzialność za to ponosi jednak adresat, a jego czynności nie mogą opóźniać biegu postępowań administracyjnych.". (zob. K. Czaplicki, K. Świtała [w:[ M. Wilbrandt-Gotowicz red., op. cit., s. 363 i 365). Dodać należy, że automatycznie generowane poświadczenie przedłożenia zostało także wytworzone w niniejszej sprawie. W odpowiedzi bowiem na wystosowane przez Sąd pierwszej instancji wezwanie, nadesłano właśnie taki dowód doręczenia, nie zaś – przewidziane dla podmiotów niepublicznych – urzędowe poświadczenie doręczenia. Konstrukcja systemu teleinformatycznego obsługującego skrzynkę podmiotu publicznego zakłada bowiem generowanie jedynie tego rodzaju potwierdzeń odbioru i wyklucza możliwość uruchomienia czynności składających się na odebranie korespondencji w rozumieniu art. 41 ust. 2 u.d.e. Jak już wyjaśniono, możliwość zapoznania się z treścią odebranego dokumentu jest obojętna dla skuteczności doręczenia kierowanego do podmiotu publicznego. Skuteczność zarzutu wadliwej wykładni przepisów art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 pkt 2 u.d.e., a także art. 2 pkt 6 u.d.e. w związku z art. 9 pkt 2 u.f.p. prowadzi do oceny o błędnym przypisaniu organowi naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. Skoro termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczął swój bieg wraz z wpłynięciem decyzji administracyjnego do Gminy jako podmiotu publicznego, to znaczy że prawidłowo Minister Finansów ocenił, że środek odwoławczy wniesiono z uchybieniem terminu. Wydane w tej sprawie postanowienie nie narusza prawa, tym samym wyeliminowanie go z obrotu prawnego było nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.