I GSK 120/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4917/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie części kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. w K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4917/21 uwzględnił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] grupa producentów owoców i warzyw G. Sp. z o. o. z siedzibą w K. została wstępnie uznana przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego za grupę producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzono jej Plan dochodzenia do uznania, dalej "PDU". Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Dyrektor Dolnośląskiego OR ARiMR odmówił stronie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej za 1 półrocze 5 roku realizacji PDU. W uzasadnieniu, odwołując się do treści § 1 pkt 5 lit g rozporządzenia MRiRW z 16 grudnia 2008 r. wskazał, że przeprowadzona przez organ analiza sprawy wykazała, że na dzień złożenia wniosku o wstępne uznanie w przypadku dwóch członków grupy (tj. J. K. i H. Sp. z o.o.) doszło do przekroczenia 20% głosów, co pozwala przyjąć, że wskazani członkowie mieli dominujący wpływ na działalność grupy, ponieważ posiadali więcej niż 20% głosów na walnym zgromadzeniu wspólników. Na podstawie KRS nr [...] (stan na dzień 23.01.2012 r.) organ ustalił, że G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. składała się z 5 członków: H. Sp. z o.o. (KRS nr [...] stan na 26.01.2012 r.), A. Sp. z o.o. (KRS nr [...] stan na dzień 26.01.2012 r.), T. Sp. z o.o. (KRS nr [...] stan na dzień 26.01.2012 r.), E. J. i J. K. . W oparciu o te dane przyjął, że na dzień złożenia wniosku o wstępne uznanie J. K. posiadał całość udziałów w A. Sp. z o.o., jak również był Prezesem Zarządu A. Sp. z o.o., H. Sp. z o.o. oraz T. Sp. o.o. Jednocześnie E. J. była samoistnym prokurentem wszystkich trzech spółek. Wskazując powyższe organ odwołał się do wyroku TSUE z 6 marca 2012 r. w sprawie T-230/10 i uznał, że spółka naruszyła zasady demokratyczności a tym samym płatności na jej rzecz w związku z realizacją PDU należało uznać za niekwalifikowane. Dyrektor Dolnośląskiego OR ARiMR podkreślił ponadto, że zgodnie z prezentowaną interpretacją przepisów w tym zakresie poczynioną przez Komisję Europejską, wstępnie uznane grupy producentów owoców i warzyw nie mogą kwalifikować się do otrzymania finasowania UE, w sytuacji, w której nie spełniają kryterium uznania, jakim jest wymóg demokratycznej rozliczalności. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] września 2021 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2021 r. Za prawidłowe organ uznał ustalenia dotyczące przekroczenia na dzień wstępnego uznania 20% głosów w przypadku dwóch członków grupy producentów (tj. J. K. i H. Sp. z o.o.). Podkreślił, że w analogicznych stanach faktycznych Komisja Europejska stoi na stanowisku, że grupa nie kwalifikuje się do otrzymania finansowania, ponieważ nie spełnia kryterium uznania, jakim jest wymóg demokratycznej rozliczalności. Płatności należy uznać za niekwalifikowalne, jeżeli warunek posiadania więcej niż 20 % głosów nie był spełniony w momencie wstępnego uznania grupy producentów. Prezes ARiMR podzielił przy tym interpretację organu I instancji dokonaną w oparciu o wyrok TSUE T-230/10 i wskazał, że w jego ocenie, treść § 1 pkt 5 lit. g rozporządzenia MRiRW z 16 grudnia 2008 r. w związku z pierwotnym brzmieniem art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011, rozpatrywana w kontekście treści wyżej powołanego wyroku, pozwala przyjąć, że spółka naruszyła zasady demokratyczności i tym samym płatności na jej rzecz w związku z realizacją PDU należy uznać za niekwalifikowalne. W świetle zaprezentowanego stanowiska, zdaniem Prezesa ARiMR, zmiana struktury członkostwa grupy, skutkująca późniejszym spełnianiem kryterium uznania za grupę producentów, nie zmienia faktu uznania płatności za niekwalifikowalne. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że decyzja Dyrektora Dolnośląskiego OR ARiMR wydana została z poszanowaniem powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślił, że przy wydaniu decyzji uwzględniono decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] marca 2012 r., co w żaden sposób nie mogło zmienić stanowiska organu odwoławczego i organu I instancji przy ocenie całokształtu materiału dowodowego. Nadmienił również, że prowadzone obecnie postępowanie jest niezależne od postępowania dotyczącego wstępnego uznania grup owoców i warzyw oraz uznania ich za organizację producentów i na tym etapie badane są również inne okoliczności mogące mieć wpływ na wydanie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, w tym okoliczności dotyczące posiadanych przez członków grupy udziałów. Wskazał przy tym, że przepisy rozporządzenia nr 543/2011 mają bezpośrednie zastosowanie w polskim porządku prawnym, zatem obowiązki tam określone nie muszą być implementowane przez państwo członkowskie w ich krajowym prawodawstwie. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4917/21 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że naruszają one przepisy prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego ARR orzekł o cofnięciu wstępnego uznania dla G. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Asumptem do wydania decyzji były ustalenia kontroli przeprowadzonej w grupie, która wykazała m.in. nieprawidłowości określone treścią § 1 pkt 4 lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw, uznania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1530 – powyższe rozporządzenie uchylał rozporządzenie MRiRW z 16 grudnia 2008 r.). Podjęte przez organ działania miały oparcie w przepisach unijnych (art. 114 w zw. z art. 116 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011) oraz w przepisach krajowych (art. 2 ust. 1 pkt 4a ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw). Ostatecznie, na skutek kontroli instancyjnej ww. decyzji, postępowanie w sprawie cofnięcia wstępnego uznania zostało umorzone w całości (v. decyzja Dyrektora OR ARiMR z [...] grudnia 2018 r.), a co za tym idzie w obrocie prawnym pozostawała decyzja o wstępnym uznaniu grupy z [...] grudnia 2012 r. Również podejmowane przez organ próby wzruszenia ww. decyzji w trybie nadzwyczajnym nie przyniosły pożądanego skutku w postaci wyeliminowania decyzji z [...] grudnia 2012 r. z obrotu prawnego. Wobec powyższego na dzień rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy finansowej w obrocie prawnym funkcjonowała i nadal funkcjonuje decyzja o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw. W ocenie Sądu, dopuszczenie badania kwestii spełnienia przez grupę warunków wstępnego uznania na etapie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej za 1 półrocze 5 roku realizacji PDU, bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy (a zatem decyzji stwierdzającej istnienie przesłanek wstępnego uznania), stwarzałoby możliwość podważenia wiążących strony ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Zdaniem Sądu, nie można zatem podzielić stanowiska organu, co do braku konieczności wzruszenia uprzedniej decyzji o wstępnym uznaniu, w sytuacji prowadzenia postępowania w przedmiocie wypłaty pomocy w niniejszej sprawie. Reasumując, w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię § 1 pkt 5 lit g rozporządzenia MRiRW z 16 grudnia 2008 r. oraz błędne uznanie, że na etapie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania organ ma prawo badania spełnienia przesłanki wstępnego uznania za grupę producentów owoców i warzyw, jaką jest spełnienie zasady demokratyczności bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o wstępnym uznaniu za grupę producentów owoców i warzyw. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do stworzenia możliwości alternatywnego do wynikającego z przepisów unijnych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego trybu weryfikacji decyzji dotyczącej wstępnego uznania za grupę producentów owoców i warzyw. Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2022r., sygn. akt: V SA/Wa 4917/21, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o oddalenie skargi, 2. zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych, Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: • błędną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a i lit b w zw. z ust. 6 z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2022 r., poz. 2102), "dalej ustawa o organizacji rynków", polegającą na przyjęciu, że z treści wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że na etapie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy na organie spoczywa obowiązek weryfikacji posiadanego przez grupę statusu wstępnego uznania (zarówno na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, jak i na dzień wydania decyzji w przedmiocie pomocy finansowej) przy czym kontrola ta winna ograniczyć się do stwierdzenia czy w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja o wstępnym uznaniu grupy za organizację, a nie polegać na ponownej ocenie spełnienia przesłanek do takiego uznania, podczas gdy omawiany przepis nie wyklucza odmowy przyznania płatności w sytuacji gdy grupa nie kwalifikuje się do otrzymania dofinansowania z UE ponieważ nie spełnia kryterium uznania i warunek ten nie był spełniony w momencie wstępnego uznania grupy, a prawidłowa wykładnia omawianego przepisu powinna obejmować również uwzględniać regulację zawartą w art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., s. 549, z późn. zm.) - dalej rozporządzenie nr 1306/2013, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, określonymi w sektorowym prawodawstwie rolnym, pomoc nie zostaje wypłacona lub zostaje zwrócona w całości lub w części oraz, w stosownych przypadkach, nie zostają przyznane lub zostają zwrócone odpowiednie uprawnienia do płatności, o których mowa w art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, czego konsekwencją jest konieczność odmowy przyznania płatności w sytuacji nie spełnienia kryterium kwalifikowalności, • błędną wykładnię § 1 pkt 5 lit g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań jakie powinny spełnić plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5 poz. 27 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie wykonawcze", sprowadzającą się do uznania, że z treści wskazanego przepisu nie wynika jednoznacznie, że na etapie w wstępnego uznania za grupę producentów rolnych należy badać kwestie powiązań kapitałowych członków grupy, podczas gdy wykładnia omawianego przepisu powinna uwzględniać skutki wynikające z pierwotnego brzmienia art. 31 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L 157 z 15.6.2011, s. 1, ze zm.), zgodnie z którym państwa członkowskie miały podjąć wszelkie niezbędne środki w celu uniknięcia nadużywania władzy czy wpływów przez jednego lub więcej członków w zakresie zarządzania organizacją producentów i jej funkcjonowania, w tym obejmujące prawo do głosowania, co powinno prowadzić do wniosku, że w celu jednoznacznego potwierdzenia zachowania zasady demokratyczności powinien zostać zbadany realny wpływ członków grupy na podejmowanie decyzji, co powoduje konieczność badania zarówno bezpośrednich jak pośrednich wpływów (powiązań kapitałowych) członków grupy, w celu weryfikacji czy określony członek grupy zajmuje pozycję dominującą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, tamże), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, tamże). Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie też w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13, tamże). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, (ale też podnoszenie ich w sposób ogólnikowy lub wybiórczy), skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a ponadto postawiono je w sposób, który sprowadzić się musi do konkluzji, że podstawy kasacyjne powołane przez skarżącego, poddane analizie przy uwzględnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie spełniają wymogów konstrukcyjnych z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jest to o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny jak to wskazano na wstępie, może rozpoznać sprawę tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, które określone są poprawnie stawianymi zarzutami w ramach precyzyjnie określonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi I instancji naruszenie prawa materialnego. Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy. Wynika to z tego, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego bo ten jest niesporny, a jedynie, w sposób odmienny od Sądu I instancji oraz organu ocenia wykładnię oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego, co powoduje, że w jego ocenie powinno dojść do uznania skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy do wydania zaskarżonych decyzji odmawiających przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów koniecznym jest, jak uznał to Sąd I instancji, wyeliminowanie z obroty prawnego decyzji ostatecznej uznającej skarżącego za grupę producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzono jej PDU. Przedstawiona istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Zarzuty w istocie zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, będącego wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, zarzucając błędną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a i lit b w zw. z ust. 6 ustawy o organizacji rynków oraz błędną wykładnię § 1 pkt 5 lit g rozporządzenia wykonawczego. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a i b ustawy o organizacji rynków, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji właściwy ze względu na siedzibę wstępnie uznanej grupy producentów wydaje decyzje w sprawach przyznania wstępnie uznanej grupie producentów pomocy finansowej na: a) pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, b) pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W myśl art. 9 ust. 6 ww. ustawy do wniosków o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 3, dołącza się: 1) kopie decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów, zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania oraz decyzji, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1; 2) dowody potwierdzające poniesienie kosztów kwalifikowalnych inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut dotyczący błędnej wykładni tego przepisu nie znajduje uzasadnienia. Powołany przepis zawiera bowiem normę kompetencyjną (tj. normę ustalającą dla organu środek realizacji zadania publicznego), upoważniającą dyrektora oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na siedzibę wstępnie uznanej grupy producentów, do wydania decyzji określonych w tym przepisie. Co istotne, Sąd I instancji nie podważał uprawnień organu do zastosowania tych przepisów w brzmieniu i dacie ich obowiązywania, zatem nie mógł dokonać ich błędnej wykładni. Stanowiska tego nie może również podważyć nieudolna próba uzasadnienia tego zarzutu - argumentacja autora skargi kasacyjnej, który stanął na stanowisku, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a i b ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., s. 549, z późn. zm.). Przepis art. 63 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, określonymi w sektorowym prawodawstwie rolnym, pomoc nie zostaje wypłacona lub zostaje zwrócona w całości lub w części oraz, w stosownych przypadkach, nie zostają przyznane lub zostają zwrócone odpowiednie uprawnienia do płatności, o których mowa w art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Zdaniem składu rozstrzygającego skargę kasacyjną, porównując normę krajową z przywołaną normą art. 63, w sposób oczywisty należy stwierdzić że regulują one zupełnie inne zagadnienia i etapy postępowania. Pierwszy bowiem, jak wskazano wyżej stanowi normę kompetencyjną skierowaną do organu do wydania ściśle określonych rozstrzygnięć, natomiast art. 63 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stanowi przepis zawierający kryteria obliczania kwoty pomocy, którymi organ ten ma się kierować przy ewentualnym wydawaniu decyzji. Jeżeli zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył ten przepis, skarga kasacyjna winna zawierać skonkretyzowany i uzasadniony w sposób właściwy zarzut niezastosowania lub błędnej wykładni art. 63 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Autor skargi kasacyjnej nie sprostał jednak temu wymogowi. Naczelny Sąd Administracyjny jak wskazano na wstępie, nie może bowiem, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Odnosząc się do zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny również i w tym przypadku stoi na stanowisku, zgodnie z którym zarzut ten jest skonstruowany w sposób nieprawidłowy. Zgodnie z § 1 pkt 5 lit g rozporządzenia wykonawczego, podmiot zrzeszający producentów owoców i warzyw może zostać wstępnie uznany za grupę producentów owoców i warzyw, jeżeli: statut albo umowa, oprócz wymagań określonych w odrębnych przepisach, zawiera ponadto: zasady umożliwiające producentom owoców i warzyw zrzeszonym w tym podmiocie udział w demokratycznym podejmowaniu decyzji przez ten podmiot oraz kontrolę ich realizacji, przy założeniu że każdy członek nie dysponuje więcej niż 20 % głosów. Przepis ten w sposób jednoznaczny odnosi się do przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest wstępne uznanie za grupę producentów owoców i warzyw. Ze stanu faktycznego jasno wynika, że przedmiotem postępowania sądowo administracyjnego jest natomiast decyzja odmawiająca przyznania wnioskodawcy kwoty pomocy finansowej, podmiotu który został już wstępnie uznany za grupę producentów owoców i warzyw. Podobnie jak w zarzucie zawartym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej uzasadnienia tego zarzutu autor skargi kasacyjnej doszukuje się w konieczności dokonania wykładni omawianego przepisu z uwzględnieniem "skutku wynikającego z pierwotnego brzmienia art. 31 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L 157 z 15.6.2011, s. 1, ze zm.).". Jak była wyżej mowa, Naczelny Sąd administracyjny jest zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., związany granicami skargi kasacyjnej. Dlatego też, autor skargi kasacyjnej, jeżeli uznał, że doszło do naruszenia art. 31 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 powinien zarzucić jedną z form naruszenia prawa materialnego o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzutu takiego jednak nie zawiera. Jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów skargi kasacyjnej za jej autora, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując istniejące braki. Takie działanie stanowiłoby oczywiste naruszenie art. 183 § 1 p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).