I GSK 1197/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 242/23 w sprawie ze skargi A. S.A. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO E 4112/2/23 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Wrocławia z 4 stycznia 2023 r. znak WZN-DE.3160.2.14.2023.RK, WZN-DE3160.8.77.2022.RK; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz A. S.A. we W. kwotę 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 242/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 14 lutego 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Wrocławia, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, 20 września 2022 r. wystawił na P. S.A. z siedzibą we W. tytuł wykonawczy o numerze SG/35/2022 obejmujący należność pieniężną wynikającą z nieuiszczonej raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (z terminem płatności 31 marca 2018 r.) i skierował go do postępowania egzekucyjnego. 10 października 2022 r. zobowiązana wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, wskazując na niedopuszczalność egzekwowania powyższej opłaty w trybie egzekucji administracyjnej z powodu jej cywilnoprawnego charakteru, wygaśnięcie egzekwowanej należności poprzez dokonanie przez zobowiązaną potrącenia z przysługującą jej wobec gminy wierzytelnością z tytułu obniżenia wartości nieruchomości położoną we W. przy ul. [...] ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedawnienie egzekwowanego obowiązku. Wobec tego, że w obowiązującym stanie prawnym niedopuszczalność egzekucji administracyjnej nie stanowi podstawy do wniesienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne lecz jest jedną z przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego kwestia ta została wyłączona do odrębnego postępowania. Postanowieniem z 4 stycznia 2023 r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 479 ze zm.) – dalej "u.p.e.a.". oddalił zarzut wygaśnięcia obowiązku, zarówno w skutek potrącenia, jak i przedawnienia. Organ I instancji wskazał, że egzekwowane obowiązki zostały ustalone w decyzji Prezydenta Wrocławia z 13 lipca 2012 r. i na tej podstawie strona powinna uiścić opłatę w kwocie 4.365.968 zł. Kwotę tej opłaty rozłożono na 10 rocznych rat. Termin płatności raty w roku 2018 upływał 31 marca 2018 r. Nie uiszczenie raty opłaty za 2018 r. spowodowało wszczęcie egzekucji administracyjnej. Dalej organ wskazał, że potrącenie dokonane przez spółkę nie zostało uznane przez Gminę Wrocław. Spółka nie zapłaciła zaległości uzasadniając brak zapłaty kierowanymi do Prezydenta Wrocławia pismami o potrąceniu wierzytelności. Potrącenia, zdaniem strony, miały być rekompensatą ze rzekome obniżenie wartości innych nieruchomości położonych we W. przy ul. [...]. Sporna sprawa potrąceń zawisła przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu z powództwa Gminy Wrocław. Sąd wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt XII C 1053/18 orzekł, że potrącenia dokonywane przez zobowiązaną były bezzasadne, gdyż nie tylko do zmniejszenia wartości nieruchomości nie doszło, ale przeciwnie – wycena nieruchomości wzrosła znacząco. Ponadto nieruchomości te nie były własnością spółki zarówno w dniu wymagalności raty za przekształcenie, jak również w dniu wystawienia tytułu wykonawczego i w dniu złożenia zarzutów. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, organ I instancji stwierdził, że opłata ta nie ma charakteru świadczenia okresowego, lecz jest opłatą jednorazową, czego nie zmienia fakt jej rozłożenia na raty. W związku z tym termin jej przedawnienia wynosi 10 lat, a zatem upływałby z dniem 31 grudnia 2028 r. Dalej organ wskazał na zmianę kodeksu cywilnego dokonaną ustawą z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1104), skracającą terminu przedawnienia do 6 lat i powołał się na art. 5 § 2 ustawy zmieniającej, konkludując, że korzystniejszy dla strony termin przedawnienia upływa z dniem 31 grudnia 2024 r. podkreślił także, że wskazywane przez stronę przepisy prawa Unii Europejskiej nie maja w tej sprawie zastosowania dotyczą bowiem wyłącznie kwestii właściwego opodatkowania transakcji. W zażaleniu na to postanowienie strona podtrzymała złożone zarzuty. Postanowieniem z 14 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO ponowiło argumentację organu egzekucyjnego wskazującą na nieskuteczność potrącenia dokonanego przez spółkę. Odnośnie zaś zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku wskazało, że egzekwowana opłata nie ma charakteru świadczenia okresowego zaś charakter działalności gospodarczej oraz regulacje dotyczące podatku od towarów i usług nie podważają prawidłowości wyliczenia podanego przez organ I instancji okresu przedawnienia tej opłaty, który jeszcze nie upłynął, a to w konsekwencji uzasadnia prowadzenie egzekucji administracyjnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie: art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.) – dalej "k.p.c." w zw. z art. 758 k.p.c. oraz art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) – dalej "k.c." w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm., dalej jako: u.p.p.u.w.) wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie każdej z rat dotyczących opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność w zakresie każdej z rat powinna przedawniać się z upływem lat 3 jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, co potwierdził TSUE w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r. (C-604/19) w zakresie podatku VAT, a także art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w związku z art. 498 § 1 i § 2 k.c., przez nieuznanie wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez skarżącą potrącenia i jego lapidarną ocenę przez oba organy egzekucyjne. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 242/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę strony skarżącej. Sąd I instancji, odnosząc się do kwestii wykonania obowiązku przez potrącenie wskazał, że stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione. Jak wynika z akt sprawy potrącenie wierzytelności z tytułu odszkodowań nie było uznane przez Gminę Wrocław, co potwierdził Sąd Okręgowy we Wrocławiu w wyroku z 13 marca 2019 r. sygn. akt XII C 1053/18, w który orzekł, że potrącenia dokonywane przez spółkę były bezzasadne, gdyż nie tylko do zmniejszenia wartości nieruchomości nie doszło, ale przeciwnie – wycena nieruchomości znacząco wzrosła. Ponadto nieruchomości te nie były własnością spółki zarówno w dniu wymagalności raty za przekształcenie, jak również w dniu wydania tytułu wykonawczego i w dniu złożenia zarzutów. Odnosząc się do kwestii przedawnienia WSA podniósł, że nawet jeśli opłata za przekształcenie jest – tak jak w niniejszej sprawie – uiszczana w systemie rocznych rat (co w dacie wydania decyzji o przekształceniu dopuszczał art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w.), raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 k.c., co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że roszczenie o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności miałoby mieć związek z działalnością gospodarczą gminy, a tym samym, że miałoby podlegać 3-letniemu terminowi przedawnienia. WSA z odwołaniem się do orzecznictwa Sądu Najwyższego podkreślił, że dla zakwalifikowania określonej działalności, jako gospodarczej nie ma znaczenia jej niezarobkowy charakter czy status podejmującego ją podmiotu wskazała jednak, że pobierając opłatę za przekształcenie, gmina działa władczo w zakresie wskazanym w ustawie o przekształceniu. W zakresie przekształcenia nie jest zawierana umowa cywilnoprawna, przekształcenie odbywa się z mocy prawa, bez możliwości negocjowania warunków tej czynności, co zasadniczo dotyczy również warunków wnoszenia opłat za przekształcenie. Okoliczność podlegania powyższej opłaty opodatkowaniu podatkiem VAT, zdaniem sądu I instancji sama w sobie nie oznacza, że roszczenie o zapłatę przedmiotowej opłaty miałoby być związane z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 118 k.c. Opodatkowanie opłaty za przekształcenie podatkiem VAT jest konsekwencją przyjęcia, że czynność przekształcenia stanowi dostawę towarów w rozumieniu art. 14 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/112. Nie można przyjąć, iż miałoby to być równoznaczne z uznaniem, że omawiane roszczenie związane jest z działalnością gospodarczą w rozumieniu wskazanego przepisu k.c. Kwestie odnoszące się do opodatkowania podatkiem VAT, jako uregulowane w przepisach o innym charakterze, wprowadzających odrębne, właściwe jedynie dla prawa podatkowego, przesłanki podlegania bądź niepodlegania temu podatkowi, nie mogą być w ocenie sądu przenoszone w sposób bezkrytyczny na grunt zagadnień cywilnoprawnych dotyczących charakteru danego roszczenia i jego przedawnienia. W konsekwencji WSA uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu odnośnie podlegania omawianego roszczenia ogólnemu terminowi przedawnienia z art. 118 k.c. Słusznie też organ podnosi, że termin przedawnienia roszczenia o zapłatę przedmiotowej opłaty rozpoczął się przed zmianą k.c. w 2018 r., skracającą ogólny 10-letni termin przedawnienia do 6 lat. Prawidłowo w wydanych w sprawie postanowieniach przyjęto, że zgodnie z treścią przepisu przejściowego ustawy zmieniającej, tj. jej art. 5 ust. 2, termin ten wynosi 6 lat i rozpoczyna swój bieg z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 9 lipca 2018 r. W skardze kasacyjnej P. S.A. z siedzibą we W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, podlega egzekucji w trybie administracyjnym, w sytuacji gdy w myśl przepisów Kodeksu postępowania cywilnego sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej (sprawy cywilne); - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 498 § 1 i § 2 k.c. poprzez nieuznanie wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez skarżącą spółkę potrącenia i lapidarną ocenę dokonanego potrącenia przez oba organy egzekucyjne, co miało istotny wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie; - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 118 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 29 lipca 2015 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 1314 ze zm.) wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie o opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność powinna przedawniać się z upływem lat 3 jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą (gospodarowania nieruchomościami) w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, co potwierdził TSUE w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r. (C-604/19) gdzie uznał, że przewidziane w przepisach krajowych przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności w zamian za uiszczenie opłaty stanowi dostawę towarów w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. a dyrektywy 2006/112AVE, a organ w tym zakresie nie działa jako organ władzy publicznej, ale jako przedsiębiorca dokonujący dostawy towarów, co powoduje, że opłata z tego tytułu przedawnia się po upływie 3 lat, a dodatkowo wspiera argument, że opłata z tytułu przekształcenia jako zapłata za dostarczony towar nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół kwestii wygaśnięcia egzekwowanej należności z tytułu raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na dokonane przez stronę potrącenie oraz upływ terminu przedawnienia dochodzonej zaległości. Wobec powyższego podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. związane z przyjęciem przez organy i sąd I instancji, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny podlega egzekucji w trybie administracyjnym, w sytuacji gdy w myśl przepisów Kodeksu postępowania cywilnego sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników co skutkować powinno umorzeniem postępowania egzekucyjnego, nie poddawały się kontroli instancyjnej w przedmiotowej sprawie. Wskazane przepisy nie miały i nie mogły mieć w niej zastosowania. Podniesiona przez zobowiązaną okoliczność wskazująca, że opłata przekształceniowa jako roszczenie cywilnoprawne podlega egzekucji sądowej, stanowiła przedmiot rozpoznania w odrębnym postępowaniu będąc tym samym odmienną sprawę administracyjną. Zatem zgłoszone przez stronę zarzuty wskazujące na naruszenie powyższych przepisów wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej. Przechodząc do oceny pozostałych zawartych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że za niezasadny sąd uznał zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 498 § 1 i § 2 k.c. poprzez nieuznanie wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez skarżącą spółkę potrącenia. O niezasadności powyższego zarzutu świadczy prawidłowo powołana przez organy i zaakceptowana przez sąd I instancji okoliczność, że o nieskuteczności dokonanego przez skarżącą potrącenia przesądza prawomocny wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 13 marca 2019 r. sygn. akt XII C 1053/18 stwierdzający, że dokonane przez spółkę potrącenie było bezzasadne. A zatem wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organy egzekucyjne nie dokonywały samodzielnie oceny skuteczności dokonanego przez skarżącą potrącenia lecz oparły się w tym zakresie na prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 356 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym organy egzekucyjne będąc związane prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, prawidłowo uznały podniesiony przez stronę zarzut umorzenia dochodzonej należności w wyniku dokonanego przez nią potracenia za nieskuteczny. Odnosząc się z kolei do kwestii ustalenia okresu przedawnienia roszczenia o opłatę przekształceniową, wskazać należy, że sprawa dotycząca analogicznego problemu prawnego tej samej strony była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 749/21 (LEX nr 3740122) oraz 14 lutego 2025 r. sygn. akt I GSK 640/21 (LEX nr 3840673) w wyrokach tych NSA podkreślił, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została ustalona dla skarżącej spółki decyzją Prezydenta Wrocławia z 13 lipca 2012 r. na kwotę 4.365.968 zł i rozłożona na 10 rat rocznych. Rozłożenie powyższej opłaty na raty nie pozbawia tej opłaty charakteru świadczenia jednorazowego. NSA, odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższy wyrażonego w wyroku z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt IV CNP 166/07 (LEX nr 817538) w którym stwierdził on, że nie jest świadczeniem okresowym świadczenie jednorazowe, jeśli zostanie rozłożone na raty, przyjął, że ratalna spłata nie staje się świadczeniem okresowym w rozumieniu art. 118 k.c. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej, opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako świadczenie jednorazowe, nie może być uznana za świadczenie okresowe. Tym samym nie znajdzie w stosunku do niego zastosowania wynikający z art. 118 k.c. okres przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe wynoszący 3 lata. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stanowisko powyższe w pełni podziela. W kontrolowanej sprawie, tak jak i w poprzednich sprawach skarżącej spółki, organy w zasadzie nie wskazały przyczyn dla których odrzuciły 3-letni termin przedawnienia spornego roszczenia jako związanego z działalnością gospodarczą. Przy czym podkreślenia wymaga, że do zastosowania 3-letniego terminu przedawnienia przewidzianego w art. 118 k.c. nie jest wymagane, aby obie strony stosunku prawnego, z którego wywodzi się roszczenie majątkowe, prowadziły działalność gospodarczą. Wystarczy, że działalność gospodarczą prowadzi strona dochodząca roszczenia wiążącego się z tą działalnością (wyrok SN z 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt III CSK 302/07, OSNC-ZD 2009/B, poz. 37). W rozstrzygnięciach organów obu instancji brak wykładni pojęcia "roszczenia związanego z działalnością gospodarczą" czy analizy sprawy w kontekście możliwości uznania, że ustalanie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej przez gminę, co konsekwentnie w toku postępowania podnosiła skarżąca spółka. Organ I instancji nadmienił jedynie, że przywołane przez skarżącą regulacje z zakresu prawa unijnego nie mają zastosowania w zakresie obliczania terminu przedawnienia zobowiązań z tytułu opłaty przekształceniowej dotyczą bowiem ustalenia charakteru transakcji na potrzeby prawa podatkowego. Organ II instancji wskazał natomiast, że "charakter działalności gospodarczej oraz regulacja dotycząca podatku od towarów i usług nie podważa prawidłowości wyliczenia podanego przez organ pierwszej instancji okresu przedawnienia tej opłaty, który jeszcze nie upłynął, a to w konsekwencji uzasadnia prowadzenie egzekucji administracyjnej". Z powyższej konstatacji nie sposób wywieść, czy w ocenie organu II instancji ustalenie opłaty przekształceniowej jest w istocie związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez gminę, czy też nie, oraz dlaczego argumentacja skarżącej odwołująca się do oceny TSUE, iż ustalenie spornej opłaty stanowi dostawę towarów na potrzeby dyrektywy 2006/112/W, a tym samym stanowi działalność gospodarczą, nie podważa prawidłowości okresu przedawnienia przyjętego przez organ I instancji. Stanowisko to w sposób nieuprawniony zaakceptował sąd I instancji. W sytuacji gdy w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego strona podniosła zarzut braku wyjaśnienia przyczyn nieuznania, iż sporne roszczenie ma zawiązek z działalnością gospodarczą obowiązkiem organu odwoławczego było wyczerpujące odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, czego próżno szukać w zaskarżonym do sądu postanowieniu organu II instancji. W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A także, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego" chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, LEX nr 1457642, oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia także swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Dokonując niejako za organy próby wykładni pojęcia działalności gospodarczej z odwołaniem się do orzecznictwa Sądu Najwyższego WSA co do zasady trafnie wywiódł cechy działalności świadczące o możliwości jej zakwalifikowania jako działalności gospodarczej takie jak: fachowość, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego gospodarowania, działanie na własny rachunek, powtarzalność, związanie z uczestnictwem w obrocie gospodarczym. Jednak ich analiza w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy została przez sąd I instancji dokonana pobieżnie, co przesądza o jej nieprawidłowości. WSA pominął bowiem zupełnie, że w judykaturze przyjęto, że działalność gminy polegająca na gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości stanowi działalność gospodarczą (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt III CSK 72/10 i z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt III CSK 235/13). Podzielając powyższe stanowisko w wyroku z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II CSKP 507/22 (LEX nr 3593016) Sąd Najwyższy wskazał, że znajduje ono wsparcie w charakterystyce czynności składających się na gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, określonych w art. 25 ust. 2 i 2a w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. Nr 1899, dalej - "u.g.n."). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że czynności te mają charakter zorganizowany i powtarzalny, oparty o sporządzane cyklicznie plany, obejmujące m.in. prognozy co do udostępniania nieruchomości należących do gminnego zasobu i związanego z tym poziomu wydatków i wpływów. Czynności te wiążą się niewątpliwie z funkcjonowaniem w obrocie gospodarczym (np. art. 23 ust. 1 pkt 4, 5, 7 i 7a w związku z art. 25 ust. 2 u.g.n.) i powinny być realizowane zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.), co odpowiada formułowanemu w orzecznictwie i piśmiennictwie kryterium poddania działalności zasadzie racjonalnego gospodarowania. W wyroku tym SN wskazał również, że w świetle art. 118 k.c. skróconemu terminowi przedawnienia podlegają nie tylko roszczenia ze stosunków, których źródłem są prawne i faktyczne czynności wierzyciela stanowiące wykonywanie działalności gospodarczej (np. wynikające z umów zawartych przez przedsiębiorcę), lecz także roszczenia, które są z prowadzeniem działalności gospodarczej jedynie związane, przy czym związek ten pojmowany jest stosunkowo luźno - nie tylko jako związek o charakterze bezpośrednim, lecz także pośrednim (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r., III CZP 67/11, OSNC 2012, Nr 6, poz. 69). Podstawą tego związku może być nie tylko aktywność wierzyciela prowadzącego działalność gospodarczą, lecz także aktywność innego podmiotu, jeżeli odnosi się ona do mienia wykorzystywanego przez wierzyciela do prowadzenia działalności gospodarczej. A zatem okoliczność, że w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nie jest zawierana umowa cywilnoprawna, że do przekształcenia dochodzi z mocy prawa z inicjatywy dotychczasowego użytkownika wieczystego oraz, że nie ma możliwości negocjowania warunków dokonania tej czynności nie mają w ocenie NSA przesądzającego charakteru, zwłaszcza, że działalność gminy w tym zakresie ma charakter zorganizowany i powtarzalny, a dochody z tego tytułu stanowią dochód gminy. Także TSUE w przywołanym przez stronę skarżącą wyroku wskazał na tożsame cechy, które w jego ocenie świadczą o tym, że działalność gminy w zakresie ustalenia spornej opłaty stanowi działalność gospodarczą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione powyżej stanowisko i zaprezentowaną na jego poparcie argumentację i dokonają ponownej oceny zarzutu wygaśnięcia egzekwowanej należności w kontekście terminu jej przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu i dlatego, kierując się przedstawionymi powyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.