I GSK 119/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1773/20 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. skargę oddala, 3. zasądza od A.S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji), wyrokiem z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1773/20 ( przy uwzględnieniu postanowienia WSA z 30 września 2022r., sygn. akt V SA/Wa 1773/20 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. ( dalej: skarżąca) na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z 7 sierpnia 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 5 czerwca 2020r. nr [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., decyzją z 25 lutego 2009r. nr [...] przyznał skarżącej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na terenach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2008 rok, zaś decyzją z 10 marca 2014r. nr [...], uchylił decyzję z 25 lutego 2009r. i odmówił przyznania ONW na 2008 r. oraz nałożył sankcje. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. postanowieniem z 12 sierpnia 2016r. nr [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 10 marca 2014r., a decyzją z 13 marca 2017r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji z 10 marca 2014r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 13 marca 2017r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., decyzją z 4 sierpnia 2017r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z 10 marca 2014r., którą, po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., decyzją z 24 sierpnia 2018r., nr [...] utrzymał w mocy. Skarżąca zaskarżyła decyzję z 24 sierpnia 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca wnioskiem z 20 lutego 2018r. zgłosiła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...]. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z 25 kwietnia 2018r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 10 marca 2014r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., wobec złożenia przez skarżącą 20 lutego 2019r. kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...], postanowieniem z 9 kwietnia 2019r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., wobec złożenia przez skarżącą kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...], postanowieniem z 5 czerwca 2020r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 marca 2014r. Organ, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 5 czerwca 2020r., nr [...], postanowieniem 7 sierpnia 2020r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ w uzasadnieniu postanowienia z 7 sierpnia 2020r. wskazał, że skoro Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z 25 kwietnia 2018r. , nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...], to brak jest podstaw do ponownego wszczęcia i prowadzenia w tej samej sprawie kolejnego postępowania nadzorczego –nieważnościowego, mającego za przedmiot ocenę, czy decyzja z 10 marca 2014r. dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi , określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Występuje negatywna przesłanka dla ponownego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 marca 2014r. Organ podkreślił, że decyzja rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygnięta inna decyzją ostateczną, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania w związku ze złożeniem przez skarżącą kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji z dnia 10 marca 2014r. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, zasad współżycia społecznego, zaufania obywatela do państwa prawa, błędne ustalenia faktyczne. Podniosła, że powoływanie się przez organ na wcześniejsze decyzje jest nieuprawnione z uwagi na inny stan faktyczny i okoliczności zaistniałe w tamtych postępowaniach; obecnie zainicjowane postępowanie oparte jest na nowych dowodach i okolicznościach uzyskanych w 2020r. oraz, że już wcześniej występowała z pismami zawierającymi wnioski dowodowe, co nie wywołało jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia je poprzedzającego, a także o dopuszczenie dowodów z pism i wniosków wymienionych w skardze, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę i w konsekwencji uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 5 czerwca 2020r. wskazał, że w orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postepowania, na przykład gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Wystąpienie takiej przesłanki musi być niekwestionowane (niewątpliwe). Stwierdzenie wystąpienia przesłanki powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do stanowiska organu, że podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...] jest okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu decyzją z 25 kwietnia 2018r., nr [...] podniósł, że nie sposób zaakceptować to stanowisko albowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by organ ustalił, czy w rozpoznawanej sprawie wady decyzji, ponoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności, były już przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym wcześniejszym wnioskiem strony i zakończonym prawomocną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności. WSA podkreślił, że podziela stanowisko sformowane w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009r., sygn. I OPS 6/09 ( ONSAiWSA 2010/2/18), zgodnie z którym fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu administracyjnego możliwość pobawienia jej mocy wiążącej z przyczyny stanowiącej wadliwość, która była objęta zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W orzecznictwie można dostrzec posługiwanie się przez sądy z zróżnicowanym sposobem wyznaczania materii, która została " objęta zakresem rozpoznania", wobec czego dopuszcza się również weryfikację w postępowaniu nieważnościowym tych zagadnień prawnych odnośnie do których sąd, oddalając skargę nie wypowiedział się w sposób wyraźny w uzasadnieniu orzeczenia. Sąd pierwszej instancji akceptuje stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej ma charakter wyjątkowy i uzależniona jest od wykazania we wniosku tych przyczyn nieważności, które obiektywnie nie mogły być znane sądowi i z tego powodu nie mogły być faktycznym przedmiotem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. WSA wskazał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powyżej przedstawione stanowisko należy stosować odpowiednio odnośnie do wszczynania postępowań nieważnościowych w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje już prawomocna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, którego dotyczy ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności. Prawomocna decyzja administracyjna o odmowie stwierdzenie nieważności zamyka możliwość uruchomienia ponownie tego trybu postępowania administracyjnego w odniesieniu do tego samego rozstrzygnięcia z przyczyny stanowiącej wadliwość, która była objęta zakresem rozpoznania i orzekania w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Natomiast możliwa jest weryfikacja w kolejnym postępowaniu nieważnościom tych podnoszonych przez stronę w nowym wniosku okoliczności, odnośnie do których organ administracyjny odmawiając stwierdzenia nieważności w poprzednim postępowaniu nie wypowiedział się w sposób wyraźny w uzasadnieniu prawomocnej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie podstawy nieważności ( wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.) były badane w postępowaniu zakończonym decyzją z 25 kwietnia 2018r. WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. , mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrok WSA został zaskarżony skargą kasacyjną przez organ, w całości. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, zarzucono naruszenie prawa procesowego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. i w związku z art. 156 oraz art. 145 k.p.a. polegające na uznaniu, że nieprawidłowo zastosowano art. 61 a § 1 k.p.a. z uwagi na zakwestionowanie tożsamości stosunku prawnego w aspekcie stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy strona kolejny raz żąda stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o tę samą, co poprzednio, przesłankę, wskazując na nowe, nieznane organowi dowody, zmierzające do podważenia stanu faktycznego sprawy i nakazujące organowi poczynienie w tym względzie ustaleń i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, podczas gdy wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję jest podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności, bowiem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ponownego ustalenia stanu faktycznego, gdyż podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ dysponuje zamkniętym stanem faktycznym i rozstrzyga kwestię czysto prawną; złożenie przez tę samą stronę ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, na podstawie tej samej przesłanki rażącego naruszenia prawa uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 k.p.a., którego wykładni WSA dokonał w oparciu o uchwałę NSA z 7 grudnia 2009r. sygn. I OPS 6/09, którą, należało w realiach sprawy zastosować "odpowiednio", co miałoby polegać na możliwości ponownej weryfikacji decyzji w postępowaniu nieważnościowym ( pomimo, że w obrocie funkcjonuje ostateczna decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji), w sytuacji gdy strona podnosi we wniosku nowe okoliczności, odnośnie których organ – odmawiając stwierdzenia nieważności w poprzednim postępowaniu – nie wypowiedział się w sposób wyraźny, podczas gdy decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda skarżąca została już zweryfikowana przez organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, a zatem wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie ( zarówno o stwierdzenie nieważności, jak i o odmowie stwierdzenia nieważności) byłoby obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organowi nie można zarzucić naruszenia omawianych przepisów postępowania, bowiem stan faktyczny sprawy nie jest sporny, organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, ocenił okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. W kontekście stanowiska WSA i podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wymaga wskazania, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w składzie siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009r. – I OPS 6/09 stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalano prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania ( art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie- z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym; w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym ( stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.pa. ). Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. W wypadku braku uzasadnienia przeprowadzenie takiego wstępnego badania będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji. Uwzględniając ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenie postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania. NSA zauważył, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postepowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postepowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Treść podjętej uchwały, jej uzasadnienie, również w kontekście treści wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały prowadzą do jednoznacznej konstatacji, że uchwała ta odnosi się do sytuacji, w której akt wydany w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym był przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny i postępowanie sądowe zostało zakończone prawomocnie, a strona składa żądanie stwierdzenia nieważności tego aktu w postępowaniu nadzwyczajnym. Kwestiami o charakterze pryncypialnym w kontekście rozważań NSA w uzasadnieniu omawianej uchwały była relacja pomiędzy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, który co do zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a możliwością badania w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej wskutek żądania zgłoszonego przez stronę o stwierdzenie jego nieważności z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., czy akt, który został poddany sądowej kontroli nie jest obarczony wadą nieważności. Z jednej z zasad sądowej kontroli administracji wynika obowiązek ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), że sąd stwierdza z urzędu, czy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W tym miejscu wymaga odnotowania, że powołany w cytowanej uchwale art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011r., mocą art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. z 2011r. nr 6, poz. 18). Organ odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powołał się na art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmawiając wszczęcia postępowania organ wskazał, że tą inną uzasadnioną przyczyną jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 25 kwietnia 2018r., nr [...]. Stanowisko organu jest zasadne. Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, oraz że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.pa. ( wyrok NSA z 15 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 390/07). Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem bowiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 k.p.a.( wyroki NSA: z 12 stycznia 1994, sygn. akt II SA 2164/92; z 29 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 1889/97). W konsekwencji nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności ( wyroki NSA: z 6 marca 2003r., sygn. akt I SA 2038/01; z 18 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1500/14). W kontekście tych uwag za chybione należy uznać stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie podstawy nieważności, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. były badane w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 25 kwietnia 2018r., nr [...]. Skoro decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z 25 kwietnia 2018r., nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego to występuje uzasadniona przyczyna, w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w związku z kolejnym wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z 10 marca 2014r. nr [...]. Przeciwko stanowisku WSA, że uchwałę z 7 grudnia 2009r., można i należy stosować w realiach sprawy przemawia tzw. domniemanie legalności i prawidłowości ( wyrok NSA z 10 września 2014r., sygn. akt I OSK 229/13), jak też zasada trwałości decyzji administracyjnej, która ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawnego ( art. 2 Konstytucji RP). Zaakcentował to Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie ( wyrok TK z 12 maja 2015r., sygn. akt P46/13-OTK-A 2015/5/62). Nie można omawianej uchwały NSA z 7 grudnia 2009r. dotyczącej odmiennych kwestii prawnych, o czym była mowa powyżej, stosować – nawet odpowiednio – do sytuacji, w której dana kwestia ( czy decyzja jest dotknięta wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.) została przesądzona ostateczną i prawomocną decyzją. Mając na uwadze powyższe zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się zasadne, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego NSA skargę, jako nieuzasadnioną oddalił ( art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a.). Dodać należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej, nie obejmuje, według poglądów powszechnie przyjętych w literaturze, a także w orzecznictwie, związania tego sądu wnioskami skargi kasacyjnej co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku ( wyrok NSA z 19 maja 2005r. OSK 1514/04). Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o przepisy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2018r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018r. poz. 265).