I GSK 1181/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 124/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 124/21 oddalił skargę S. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych. S. S. wystąpił w dniu 7 września 2020 r. z wnioskiem, w sprawie przyznania pomocy finansowej dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19. We wniosku oświadczył, że jego gospodarstwo rolne jest zagrożone utratą płynności finansowej w związku z epidemią COVID-19, zrzeka się prawa do pomocy, o której, mowa w § 13v rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), oraz że wszystkie dane podane we wniosku w sprawie przyznania pomocy na podstawie powyższego przepisu są zgodne ze stanem faktycznym, a także, że znane są mu skutki składania fałszywych oświadczeń wynikających z art. 297 § 1 Kodeksu karnego. Wnioskodawca oświadczył, że jego gospodarstwo rolne nie jest objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego i nie otrzymało pomocy na ratowanie, ani na restrukturyzację. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania S. S. wnioskowanej pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił § 13z rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że z treści § 13z ust. 3 rozporządzenia wynika, że przedmiotowa pomoc przysługuje producentowi rolnemu, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 (§ 13z ust. 1) oraz któremu nie zostanie wypłacona pomoc określona w § 13v ust. 1 rozporządzenia tj. pomoc dla producenta, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi. Stosownie bowiem do § 13z ust. 5 rozporządzenia, do wniosku o udzielenie przedmiotowej pomocy tj. pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 - powinien złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 (tj. pomocy klęskowej). Organ wskazał, że nie zostały przez stronę spełnione przesłanki z § 13z ust. 3 pkt 4 i 5 rozporządzenia. Organ podkreślił, że aby uzyskać w ogóle prawo do pomocy finansowej producent rolny był zobowiązany złożyć wniosek o jej przyznanie. Strona tymczasem w ogóle nie wnioskowała o przyznanie pomocy finansowej w związku z wystąpieniem szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez negatywne zjawiska atmosferyczne mające miejsce w roku 2019. W ocenie organu odwoławczego sam fakt złożenia przez stronę protokołu z oszacowania szkód jest niewystarczający do uznania, że stronie przysługuje prawo do uzyskania pomocy w rozumieniu § 13z ust. 1 rozporządzenia. S. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające, mając na uwadze skutki prawne wynikające z § 13z rozporządzenia, tj. brak złożenia w 2019 r. przez skarżącego jako producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy klęskowej (wskazanej § 13v ust. 1 rozporządzenia) słusznie uznały, że nie spełnił on warunków do przyznania mu wnioskowanej pomocy (określonej w § 13z rozporządzenia) i w konsekwencji w sposób prawidłowy wydały decyzje o odmowie przyznania skarżącemu pomocy dla producenta rolnego. Sąd I instancji wskazał, że przepis § 13z ust. 3 rozporządzenia w swoim brzmieniu nie wprowadza bezpośredniego warunku uprzedniego złożenia wniosku o przyznanie pomocy producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym zaistniały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi. Przy interpretacji tego unormowania nie można jednak poprzestać na językowych regułach wykładni, bowiem treść przepisu wskazująca na konieczność spełnienia warunku, zgodnie z którym ubiegający się o pomoc w związku z epidemią COVID-19 powinien złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do pomocy "klęskowej", wymaga dalszej wykładni. Zapis § 13z ust. 3 rozporządzenia wyłącza z możliwości uzyskania pomocy z tytułu skutków związanych z epidemią COVID-19 wszystkie osoby, które oświadczenia takiego nie złożą. Naturalną konsekwencją zrzeczenia się prawa do tej pomocy jest wycofanie złożonego wniosku. Nie ma ono jednak charakteru koniecznego, zrzeczenie się prawa jest czynnością materialnoprawną, a wycofanie wniosku czynnością procesową. Konsekwencją niewycofania wniosku w sytuacji zrzeczenia się prawa jest jego oddalenie, z uwagi na brak przysługującego uprawnienia. Przy innej interpretacji zapis § 13z ust. 5 rozporządzenia byłby zbędny, bądź miałby brzmienie: powinien złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 (tj. pomocy klęskowej) o ile złożył taki wniosek (lub o ile prawo takie mu przysługuje). W ocenie Sądu, intencją prawodawcy nie było, by zrzeczenie się prawa mogło być oświadczeniem o charakterze pustym – bez realnych konsekwencji. Zrzeczenie się prawa może nastąpić jedynie w sytuacji gdy prawo takie wnioskodawcy przysługuje. Z analizowanych przepisów wynika, że intencją prawodawcy było udzielenie aktualnie pomocy tym podmiotom, które zostały poszkodowane dwukrotnie – przez klęską żywiołową w 2019 r. oraz przez ekonomiczne skutki epidemii COVID i nie uzyskały w przypadku klęski żywiołowej pomocy wnikającej z rozporządzenia. Warunkiem koniecznym do otrzymania pomocy określonej w § 13z rozporządzenia, tj. pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 – jest zatem spełnienie łącznie dwóch przesłanek: - pierwszą z nich jest zagrożenie producenta rolnego utratą płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19. - drugą przesłanką jest poniesienie skutków klęski żywiołowej w 2019 r. i złożenie przez producenta rolnego w 2019 r. wniosku, o którym mowa w § 13v ust. 1 rozporządzenia. Powyższe potwierdza także § 13z ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość przedmiotowej pomocy, ustala się zgodnie z § 13v rozporządzenia. Jeżeli producent rolny nie złożył w 2019 r. wniosku o przyznanie pomocy klęskowej, to nie może zostać mu przyznana pomoc dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 (wskazana w § 13z rozporządzenia). Skarżący nie złożył w 2019 r. wniosku o przyznanie pomocy klęskowej, dlatego nie spełnił on warunku koniecznego do przyznania pomocy dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19, określonych w § 13z rozporządzenia. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył S. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości prawem przypisanej. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, z uwagi na: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie §13z ust. 3 pkt 4 w zw. z §13v ust. 1 rozporządzenia, polegające na uznaniu, że warunkiem ubiegania się o pomoc finansową, o której mowa w §13z ust. 1 i 2 rozporządzenia wymagane jest zrzeczenie się przez producenta rolnego pomocy finansowej przyznanej mu na podstawie §13vust. 1 rozporządzenia, 2. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie §13z ust. 3 pkt 4 w zw. z §13v ust. 1 rozporządzenia, polegające na uznaniu, że intencją prawodawcy było udzielenie pomocy, o której mowa w §13z wyłącznie podmiotom, które uzyskały i zrzekły się prawa do pomocy uzyskanego na podstawie §13v, 3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie §13z ust. 3 pkt 4 w zw. z §13v ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., poprzez uznanie, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia o zrzeczeniu się pomocy finansowej, o której mowa w §13v ust. 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie są usprawiedliwione jej zarzuty. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały jako zawierające się w jednej podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są jednak usprawiedliwione. Według skarżącego kasacyjnie naruszony został § 13z ust. 3 pkt 4 w zw. z § 13v ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Według § 13z ust. 1 rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13z ust. 2). Przesłanki udzielenia pomocy, o której mowa w § 13z ust. 1 rozporządzenia powinny być ustalane na podstawie wszystkich przepisów rozporządzenia mających zastosowanie w celu rozpoznania wniosku. W szczególności według § 13z ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wniosek o udzielenie pomocy zawiera oświadczenie producenta rolnego o zagrożeniu utraty płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19 oraz niewypłaceniem pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1, a ponadto – zgodnie z § 13z ust. 3 pkt 5 rozporządzenia – oświadczenie producenta rolnego o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1. Stosownie do § 13z ust. 4 rozporządzenia wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1 ustala się zgodnie z § 13v rozporządzenia. Pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 rozporządzenia (pomoc klęskowa) udziela się producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Ustalając przesłanki pomocy udzielanej na podstawie § 13z ust. 1 rozporządzenia nie można pominąć konsekwencji tego, że producent rolny ubiegający się o pomoc, ma obowiązek we wniosku złożyć oświadczenia, o których wyżej mowa, to jest oświadczenie o zagrożeniu utraty płynności finansowej w związku z epidemią COVID-19, ale także w związku z niewypłaceniem pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 oraz oświadczenie producenta rolnego o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1. Przesłanką udzielenia pomocy na podstawie § 13z ust. 1 rozporządzenia jest zatem zagrożenie utratą płynności finansowej związane równocześnie z epidemią COVID-19 oraz niewypłaceniem pomocy klęskowej ale także, wcześniejsze złożenie wniosku o wypłacenie pomocy na podstawie § 13v ust. 1 rozporządzenia, skoro elementem wniosku jest także oświadczenie producenta rolnego o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1. Wprawdzie z zestawienia tych przepisów można byłoby na pierwszy rzut oka wyprowadzić wniosek, że oświadczenie producenta rolnego o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v ust. 1 ma takie znaczenie, że producent, jeżeli dotychczas nie złożył wniosku, to w przyszłości nie będzie ubiegał się o udzielenie pomocy klęskowej. Jednakże takiemu wnioskowaniu sprzeciwia się upływ terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy klęskowej wskazanego zgodnie z § 13v ust. 9 rozporządzenia przez właściwego ministra na dzień 29 listopada 2019 r. a także treść § 13z ust. 4 rozporządzenia, według którego wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1 ustala się zgodnie z § 13v rozporządzenia. Z treści poszczególnych przepisów § 13v rozporządzenia wynika, że bez złożenia wniosku o udzielenie pomocy klęskowej i załączników do tego wniosku nie jest możliwe ustalenie wysokości pomocy zgodnie z § 13v rozporządzenia. Do wniosku dołącza się między innymi kopię protokołu oszacowania szkód, który między innymi zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi oraz oświadczenie producenta rolnego o liczbie posiadanych w dniu szacowania szkód przez komisję o której mowa w § 5 ust. 5, zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie (§ 13v ust. 6 pkt 1 i 4 rozporządzenia). Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w § 13v ust. 4, powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, oraz stawki pomocy (§ 13v ust. 7 rozporządzenia). Wysokość stawki pomocy, o której mowa w ust. 7, będzie uzależniona od wielkości szkód powstałych na powierzchni danej uprawy, o których mowa w ust. 1 pkt 2, lub od obsady posiadanych przez producenta rolnego zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie na powierzchnię wieloletnich użytków zielonych w gospodarstwie rolnym tego producenta (§ 13v ust. 8 rozporządzenia). Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli producent rolny nie złożył w 2019 r. wniosku o przyznanie pomocy na podstawie § 13v ust. 1 rozporządzenia (pomocy klęskowej), to nie może zostać mu przyznana pomoc dla producenta rolnego wskazana w § 13z ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym nie są usprawiedliwione sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.