I GSK 1171/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 218/21 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt i SA/Sz 218/21 oddalił skargę B. M. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] maja 2020 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2019 r. Skargę kasacyjną - stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., według którego sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy; - - użycie przez ustawodawcę sformułowania "na podstawie akt sprawy" oznacza, że chodzi o akta danej konkretnej sprawy, a nie innej; - - niestety, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że WSA w Szczecinie wydając wyrok pomylił dokumenty z akt innej sprawy, nie dotyczące niniejszego postępowania - znaczna część treści uzasadnienia wyroku została przez Sąd pierwszej instancji skopiowana z uzasadnienia innych wyroków; - - poza tym. Sąd pierwszej instancji wielu kwestii nie wyjaśnił co oznacza, że wydał wyrok w oparciu nie o całość akt sprawy, tylko wybiórczo w oparciu o część różnych akt; - - art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi jednak, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy - co jest równoznaczne z tym, że Sąd nie może części akt pominąć, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na nieuwzględnieniu zasady weryfikacji warunków kwalifikowalności wyrażonej w art. 39 pkt 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym kwalifikowalność działek rolnych weryfikuje się za pomocą wszelkich odpowiednich środków; 3. .rażące naruszenie przepisu art. 38 pkt 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym "powierzchnię działek rolnych mierzy się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Unii normy techniczne" – pomimo występowania różnych interpretacji skarżony organ przyjął interpretację niezgodną z orzecznictwem i niesłusznie niekorzystną dla skarżącego; 4. rażące naruszenie przepisu art. 38 pkt 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym "maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może w żadnym przypadku przekraczać 1,0 ha w wartościach bezwzględnych" - skarżony organ przyjął interpretację niezgodną z orzecznictwem i niesłusznie niekorzystną dla skarżącego, ponieważ w przypadku skarżącego tolerancja nie przekroczyła ww. kryterium; 5. rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do bardzo istotnych zarzutów zawartych w skardze: - zarzutu dot. niezgodnego ze stanem rzeczywistym podaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powierzchni mierzonych gruntów; - zarzutu dot. niezgodnego ze stanem rzeczywistym określenia użytkowania przedmiotowych gruntów; - zarzutu dot. ujęcia w zaskarżonej decyzji powierzchni JPO, która nie była kontrolowana (kod DR46); - zarzutu dot. powołania się w zaskarżonej decyzji na raport 9016, pomimo iż w rzeczywistości organ w tym zakresie kontroli nie przeprowadził - to dotyczy innego programu; - zarzutu dot. tego, iż pomimo że raport wskazuje przewidzianą prawem tolerancję błędu świadczącą o tym, że powierzchnie gruntów zostały przez skarżącego podane prawidłowo - w zaskarżonej decyzji, organ błędnie interpretując zapisy raportu niesłusznie nie uwzględnił strefy buforowej i ww. dopuszczalnego marginesu błędu; - zarzutu dot. tego, iż organ nie uwzględnił wcześniejszej (w 2019 r.) - dokładniejszej i precyzyjniejszej kontroli geodezyjnej, przyjmując niesłusznie jako rzekomo bardziej wiarygodną kontrolę tzw. "z ręki", która jest znacznie mniej dokładna; 6. niezgodne ze stanem faktycznym i nieznajdujące poparcia w aktach sprawy twierdzenie, iż w postępowaniu administracyjnym skarżony organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji rzekomo nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych przez skarżącego w jego skardze do WSA, w rzeczywistości bowiem ww. organy rażąco naruszyły następujące zasady i przepisy prawa: - zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; - zasadę pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - wobec skarżącego żadnej z ww. zasad organ nie zastosował, naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Mając powyższe na względzie - stosownie do treści art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. - skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także zasądzenie - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącego kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I i II instancji wg norm przepisanych. W przypadku gdyby Sąd uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15; niepublikowane). Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie modyfikować, jak też uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej - jako profesjonalisty - należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało. Tymczasem autor skargi kasacyjnej wskazał jako podstawę skargi kasacyjnej treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc dostrzegł jedynie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Typowo procesowy charakter ma zarzut nr 1 (naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.), zarzut nr 5 (naruszenie treści art. 141 § 4 p.p.s.a.), zarzut nr 6 (obraza art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 2 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP). Na marginesie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dowiedziono, że w tej sprawie Sąd I instancji procedował na podstawie akt innej sprawy. W dalszej kolejności należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym ww. zarzutu autor kwestionuje ustalenia Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie, a także nieustosunkowanie się przez ten Sąd do szeregu okoliczności w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się - także i z tego punktu widzenia - niezasadny. Zarzut nr 5 - niezależnie od konstatacji poczynionej wyżej - nie zasługiwał na uwzględnienie także i z tego względu, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne elementy uzasadnienia wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie takie tych elementów nie zawiera. Ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia, czego jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano. W dalszej kolejności trzeba wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Niezależnie od wyżej poczynionej konstatacji wskazać trzeba, że niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 8 § 2 k.p.a., które nie zostały uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano, że naruszenie ww. regulacji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który to przepis reguluje zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wyłącznie, że wątpliwości prawne dotyczą art. 49 pkt 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Brak jest natomiast jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji odnoszącej się do zagadnienia wykładni ww. przepisu prawa. W związku z powyższym niezasadne okazały się również zarzuty zawarte w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej i ta konstatacja pozostaje w łączności z wyżej poczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną. Przechodząc do pozostałych zarzutów - uznając, że skarżący nie zanegował skutecznie ustaleń faktycznych - wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie określił pełnego tytułu aktu normatywnego, który stanowi podstawę zarzutów nr 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Analizując całość wniesionego środka zaskarżenia należy przyjąć, że jest to Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L 227/69 z dnia 31 lipca 2014 r. ze zm.; dalej: Rozporządzenie nr 809/2014). W kwestii trafności pozostałych zarzutów wskazać należy, że również te - znajdujące oparcie w Rozporządzeniu nr 809/2014 - dotyczą technicznych kwestii w zakresie ustaleń faktycznych. Tak art. 39 pkt 1 cyt. Rozporządzenia (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) stanowi "Kwalifikowalność działek rolnych weryfikuje się za pomocą wszelkich odpowiednich środków", zaś w art. 38 pkt 2 ustawodawca przyjął (pkt 3 petitum skargi) "Powierzchnię działek rolnych mierzy się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Unii normy techniczne". Także zarzut 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący rażącego naruszenia przepisu art. 138 pkt 4 tego Rozporządzenia o treści "Maksymalna tolerancją w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może w żadnym przypadku przekraczać 1,0 ha w wartościach bezwzględnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 39 pkt 1 Rozporządzenia nr 809/2014; w tym przypadku autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej jedynie enigmatycznie wskazał, że pomimo występowania różnych interpretacji WSA podobnie jak skarżony organ przyjął interpretację niezgodną z orzecznictwem i niesłusznie niekorzystną dla skarżącego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej sformułowanie nie stanowi uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał nawet możliwości zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy naruszenia przytoczonej regulacji prawnej. Z tych samych powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 38 pkt 2 Rozporządzenia nr 809/2014 zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia art. 38 pkt 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.