I GSK 1168/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 563/21 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 stycznia 2021 r. nr 201/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 2 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 563/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. D. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 29 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wyrok z 2 marca 2022 r. skarżący zaskarżył w całości skargą kasacyjną, w której zarzucił orzeczeniu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 153 i art 145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji niezastosowania się przez organ do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi opisanych w uzasadnieniu wyroku III SA/Łd 1040/19 co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w sposób dostateczny b. art. 145 § 1 pkt c .p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zaaprobowanie przeprowadzonych przez organ dowodów i uznanie, iż w aktach sprawy znalazły się niezbędne dokumenty pozwalające na ustalenie istnienia zaległości z tytułu składek, podczas gdy do akt sprawy nie załączono dowodów doręczenia wszystkich upomnień, postanowień z postępowania egzekucyjnego, w oparciu o które organ stwierdza wszczęcie oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego tj. okoliczności istotne dla biegu terminu przedawnienia; c. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd dowodu z wydruku danych wygenerowanych przez System Informatyczny ZUS i oparcie ustaleń w oparciu o te wydruki, podczas gdy nie stanowią one dowodu w sprawie i nie stanowią o wyczerpującym zgromadzeniu danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalania okoliczności sprawy, w tym biegu terminów przedawnienia; d. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji wydanie przez organ I i II instancji decyzji dowolnej; 2. przepisów prawa materialnego, a to a. art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: u.s.u.s.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja ma charakter uznaniowy, podczas gdy uznanie administracyjne nie oznacza dowolności co do rozstrzygnięcia, a odmowa mimo spełnienia przesłanek wymaga wskazania interesu publicznego uzasadniającego wydaną decyzję, którego organ nie wskazał b. § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaspokajanie potrzeb bytowych nie jest wystarczające dla spełnienia tej przesłanki przy jednoczesnym przyjęciu przesłanki pozaprawnej "wyjątkowych okoliczności w jakich zadłużenie powstało". W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w ww. skardze. W pierwszym z zarzutów analizowanej skargi kasacyjnej jej autorka wskazała na naruszenie art. 153 i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji niezastosowanie się przez organ do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi opisanych w uzasadnieniu wyroku III SA/Łd 1040/19. Przypomnieć w kontekście postawionego zarzutu należy, że w zakresie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu należy podać na czym polegało jego naruszenie, gdyż przepisy prawa można naruszyć na wiele sposobów. Sposób naruszenia powinien być wskazany konkretnie, nie ogólnikowo, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się, precyzowania czy też uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1208/19). Zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego musi zaś wskazywać na czym polega zarzucane przez stronę naruszenie danego przepisu, gdyż przepis można naruszyć na wiele sposobów (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 826/15, LEX nr 2364913). Zarzut naruszenia przepisu procedury w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wskazania sposobu naruszenia tego przepisu i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Inaczej zarzut taki wymyka się spod kontroli Sądu (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 719/09, LEX nr 784298). Powołanie w zarzucie kasacyjnym dotyczącym naruszenia art. 153 p.p.s.a. samej sygnatury wyroku zapadłego w sprawie, czyni taki zarzut zarzutem bardzo ogólnym. Bez wskazania konkretnych elementów oceny prawnej, czy też konkretnych wytycznych z danego orzeczenia nie ma możliwości odniesienia się poprzez pryzmat tak skonstruowanego zarzutu do zaskarżonego skargą kasacyjną judykatu. Tym samym zarzut kasacyjny należało uznać za nieskuteczny. Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń stanu faktycznego, które zostały przyjęte za podstawę wyroku. W tym miejscu należy przypomnieć, że oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania, w czym skarżący upatruje naruszenia konkretnych przepisów postępowania i uprawdopodobnienia, że tak określone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Za nieskuteczny uznać należało również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji przeprowadzonych przez organ dowodów i uznanie, że akta zawierają dokumenty pozwalające na ustalenie istnienia zaległości z tytułu składek, gdy do akt nie załączono dowodów doręczeń wszystkich upomnień. Trudno mówić o wpływie zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, gdy skarżący kasacyjnie nie wskazuje nawet, w przypadku którego spośród 118 tytułów wykonawczych upomnienie obarczone było przedmiotową wadą. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia w/w przepisów k.p.a. poprzez zaaprobowanie dowodu wydruku danych wygenerowanych przez system informatyczny ZUS i oparcie ustaleń o te wydruki. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu strona nie precyzuje, jakich wydruków dotyczy niniejszy zarzut. Ze skargi kasacyjnej nie wynika także, w czym strona upatruje, że decyzje organów administracyjnych były decyzjami dowolnymi (lit. d petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż nie dokonano podważenia okoliczności faktycznych sprawy. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 3 pkt 1–6 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek przez błędną wykładnię i uznanie, że zaspokajanie potrzeb bytowych nie jest wystarczające dla spełnienia tej przesłanki przy jednoczesnym przyjęciu przesłanki pozaprawnej "wyjątkowych okoliczności w jakich zadłużenie powstało". Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie, ustaleń stanu faktycznego dokonanych w sprawie. Tymczasem zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego – aby był skuteczny – musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2020 r., sygn. akt I GSK 2145/19). Ustaleń faktycznych nie można zwalczać w drodze zarzutów sformułowanych w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2020 r., sygn. akt I FSK 60/18). Natomiast, gdy skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa, wówczas winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji wskazującej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. oraz w czym przejawia się błąd wykładniczy przedmiotowego przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.