I GSK 1163/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 96/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 27 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 96/21 oddalił skargę M. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 27 listopada 2020 r. nr 2401-IEE_.711.219.2020.2/MS/226166 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Dyrektor ZUS, jako wierzyciel 26 listopada 2004 r. wystawił wobec M. C. (dalej: skarżący, strona lub zobowiązany) - tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek na: 1) ubezpieczenia społeczne za okres 4/2001-11/2001, 1/2002, 3/2002, 4/2002; 2) ubezpieczenie zdrowotne za okres 5/2001-11/2001, 1/2002, 3/2002, 4/2002; 3) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 3/2001- 11/2001, 1/2002, 3/2002, 4/2002, 6/2002, 7/2002. Zawiadomieniami z 26 listopada 2004 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w ING O/Jastrzębie-Zdrój. Zawiadomienia te zostały doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności 29 listopada 2004 r., natomiast zobowiązanemu w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) - 6 grudnia 2004 r. wraz z odpisami wskazanych tytułów wykonawczych. Dyrektor ZUS przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Cieszynie odpisy tytułów wykonawczych, celem przeprowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie był uprawniony. Powyższe pismo do wiadomości otrzymał również skarżący, który w reakcji na nie podniósł, iż nigdy nie otrzymał odpisów tytułów wykonawczych. Zobowiązany wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, podnosząc przedawnienie dochodzonych zaległości. W jego ocenie ich przedawnienie nastąpiło z dniem 1 stycznia 2017 r. Ponadto podniósł, że nie otrzymał tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzona jest egzekucja. Dyrektor ZUS postanowieniem z 30 września 2020 r. odmówił zobowiązanemu umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 26 listopada 2004 r. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił zasady przedawnienia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz wskazał, iż zaległości wskazane w tych tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu, z uwagi na to, że przed przedawnieniem tych zaległości zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, które zawiesiło bieg terminu przedawnienia. Stan ten trwa nadal, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Skarżący pismem z 22 września 2020 r. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie. W zażaleniu na postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązany wniósł o jego zmianę i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie wykonania egzekucji z rachunku bankowego. Dyrektor ZUS postanowieniem z 22 października 2020 r. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych z 26 listopada 2004 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z 10 listopada 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił uregulowania prawne odnoszące się do przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne w stanach prawnych obowiązujących: do 1 stycznia 2002 r., od 1 stycznia 2002 r. do 1 stycznia 2012 r. oraz od 1 stycznia 2012 r. Wskazał, że tytuły wykonawcze Dyrektora ZUS z 26 listopada 2004 r. zostały doręczone skarżącemu w dniu 6 grudnia 2004 r. w trybie art. 44 k.p.a. Organ zwrócił przy tym uwagę na odmienne brzmienie art. 44 k.p.a., obowiązujące w dacie wyekspediowania wspomnianej korespondencji. Uznał również, że spełnione zostały określone nim warunki dla uznania skuteczności tego doręczenia. W związku z tym doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 24 ust. 5b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej – u.s.u.s.), gdyż doręczenie skarżącemu powyższych tytułów wykonawczych stanowiło pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności. Przedmiotowe działania, w myśl art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.), stanowią o wszczęciu egzekucji administracyjnej. Należności z tytułu dochodzonych składek nie uległy przedawnieniu zarówno na dzień wystawienia tytułów wykonawczych, jak również na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Natomiast bieg terminu przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. został zawieszony od dnia 6 grudnia 2004 r., bowiem w tym dniu zgodnie z art. 44 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2004 r.) doręczono zobowiązanemu odpisy tytułów wykonawczych i z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne nadal pozostaje zawieszony. Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższe postanowienie WSA w Gliwicach podkreślił, że skarżący neguje doręczenie tytułów wykonawczych podnosząc, że w okresie ich wysłania nie zamieszkiwał pod adresem, pod który zostały one skierowane. Dodatkowo prezentuje stanowisko, że fikcja prawna dostarczenia przesyłki nie może zastępować powinności faktycznego poinformowania zobowiązanego o wszczęciu egzekucji. Rozstrzygnięcie tych kwestii jest istotne z punktu widzenia przedawnienia zaległych składek, gdyż brak skutecznego doręczenia tytułów wykonawczych wyłączałoby możliwość powoływania się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Sąd I instancji przystępując do wyjaśnienia wskazanych zagadnień w pierwszej kolejności wskazał, że prawidłowość tej czynności winna być oceniana przez pryzmat uregulowania w brzmieniu obowiązującym w dacie jej dokonania. Jego treść bowiem kreuje przesłanki poprawności doręczenia tytułów wykonawczych. Przepis art. 44 § 1 k.p.a. z tamtego okresu stanowił, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a.: 1) poczta przechowuje pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce, w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się w urzędzie właściwej gminy na okres siedmiu dni, w przypadku doręczania pisma przez pracownika lub upoważnioną osobę lub organ. Z kolei jego § 2 stwierdzał, że zawiadomienie o złożeniu pisma w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, o którym mowa w § 1. Stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu tym znajduje zastosowanie m.in. art. 44 k.p.a. W konsekwencji dopuszcza się fikcję prawną doręczenia tytułów wykonawczych w warunkach określonych w art. 44 § 2 k.p.a. Ze względu jednak na doniosłe skutki, jakie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wiążą z faktem doręczenia dłużnikowi tytułu wykonawczego, jak również z uwagi na okoliczność, że zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, przepis art. 44 k.p.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły, co oznacza, że nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości, co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, że przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie doręczona. Zdaniem WSA domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek. Po pierwsze, niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływem siedmiodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Sąd wskazał, że analiza przesyłki z 26 listopada 2004 r., a w szczególności tzw. potwierdzenia odbioru wskazuje, że z powodu niemożności jej doręczenia dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu była ona awizowana w dniu 29 listopada 2004 r. Przesyłka została pozostawiona na okres 7 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym Oddział 3, a zawiadomienie o tym fakcie umieszczono w skrzynce na korespondencję. Ponadto na przesyłce znajduje się adnotacja o zwrocie przesyłki do nadawcy w dniu 7 grudnia 2004 r. wobec jej niepodjęcia w terminie wraz z podpisem wydającego. Wobec tego spełnione zostały wszystkie warunki dla przyjęcia doręczenia w trybie art. 44 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że nie udowodniono tego, że tytuły wykonawcze zostały wysłane na nieaktualny adres. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ów nie ma jednak charakteru nielimitowanego. Zatem na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Twierdzenie jest tym bardziej uzasadnione, że Dyrektor ZUS uprawniony był do przyjęcia poprawności skierowania przesyłki na adres w Jastrzębiu-Zdroju, gdyż taki figurował w bazie SeRce. Dane te widniały we wspomnianej bazie w okresie od 30 listopada 1972 r. do 16 października 2006 r. M. C. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 27 listopada 2020 r. Autor skargi kasacyjnej wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżącemu doręczono tytuły wykonawcze, podczas gdy skarżący zaznajamiając się z aktami sprawy, na które wskazywały tytuły wykonawcze ujawnił, iż akta te nie dotyczą jego osoby, a tym samym należy uznać, że tytuły wykonawcze nie zostały doręczone skutecznie, a w konsekwencji bieg przedawnienia nie uległ zawieszeniu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40) Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 ustawy p.p.s.a kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnosi, że tytuły wykonawcze nie zostały mu skutecznie doręczone z uwagi na niezamieszkiwanie pod adresem wskazanym przez organ. Skarżący wskazał też, że dokumentacja zgromadzona w sprawie nie dotyczy jego osoby. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. to wskazać należy, że został on uzasadniony w sposób tak ogólnikowy, że nie wiadomo nawet pod jakim adresem skarżący zamieszkiwał w czasie gdy organ za doręczone uznał przesłane mu tytuły wykonawcze. W tym zakresie skarżący podnosi zatem w istocie zarzut dotyczący nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, co do gromadzenia i oceny materiału dowodowego odnośnie do jego właściwego miejsca zamieszkania. Biorąc pod uwagę sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut oraz jego uzasadnienie, podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732). Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w sentencji wyroku.