I GSK 1154/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Gl 1377/23 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach na rzecz M. D. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 7 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 1377/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U.2026.143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.D. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach (dalej: organ) z 11 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Przedstawiając stan faktyczny Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. (dalej: Dyrektor COF, wierzyciel) w związku z brakiem realizacji należności z tytułu zaległych opłat abonamentowych przez skarżącą, przekazał do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie (dalej: organ egzekucyjny) tytuł wykonawczy z 12 maja 2023 r., obejmujący zobowiązanie z tytułu zaległych opłat abonamentowych za okres od stycznia 2018 r. do lipca 2022 r. w wysokości 1.282,70 zł, odsetek w wysokości 203,08 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 16,00 zł. Organ egzekucyjny pismem z 5 czerwca 2023 r. przekazał wierzycielowi, na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2022.479 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") zarzuty wniesione przez pełnomocnika skarżącej w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Ponadto organ egzekucyjny poinformował, że 17 maja 2023 r. dokonano zajęcia z ubezpieczenia społecznego, a zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego zobowiązana odebrała w dniu 22 maja 2023 r. Wierzyciel postanowieniem z 11 lipca 2023 r. oddalił zarzuty skarżącej nieistnienia obowiązku oraz określenia go niezgodnie z treścią wynikającą z przepisu prawa, jeżeli wynika on bezpośrednio z tego przepisu. Pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na postanowienie wierzyciela z 11 lipca 2023 r. podtrzymując wniesione wcześniej zarzuty. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor COF wskazał, że stawki zawarte w tytule wykonawczym z 12 maja 2023 r. zostały wskazane prawidłowo. Wierzyciel stwierdził istnienie obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej po stronie zobowiązanej, gdyż w bazie danych o abonentach Poczty Polskiej S.A. znajduje się wpis o rejestracji odbiorników radiofonicznego/telewizyjnego używanego pod adresem: [...], zgłoszony na imię i nazwisko zobowiązanej. Dyrektor COF wskazał, że abonentom nadano indywidualne numery identyfikacyjne wraz z wprowadzeniem zmian technologicznych na mocy rozporządzenia Ministra Transportu dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U.2007.187.1342, dalej: Rozporządzenie). Zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego [...] zostało przesłane do zobowiązanej pismem z 16 maja 2008 r. na adres wskazany przy rejestracji odbiorników. Dyrektor COF stwierdził, że zobowiązana dokonała rejestracji odbiorników radiofonicznego/telewizyjnego, która nie utraciła ważności, a wierzyciel spełnił nałożony na niego Rozporządzeniem obowiązek nadania jej indywidualnego numeru identyfikacyjnego [...] jak i powiadomienia o jego nadaniu, przesyłając zawiadomienie przesyłką zwykłą na adres aktualny w dacie zawiadomienia (do października 2011 r.). Zdaniem wierzyciela kwestią sporną pozostaje zatem wyrejestrowanie odbiorników w październiku 2011 r. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Do października 2011 r. zobowiązana zamieszkiwała w R. przy ul. [...], natomiast od października 2011 r. zamieszkuje przy [...]. Zobowiązana twierdząc, że w 2011 r. dokonała wyrejestrowania odbiorników, tym samym potwierdza, że miała wiedzę o swoim indywidualnym numerze identyfikacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę strony wskazał, że zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 kwietnia 2025 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U.2020.1689, dalej: Ustawa) oraz § 5 ust. 2 Rozporządzenia okazały się niezasadne. Wskazany przez skarżącą § 2 ust. 2 oraz § 3 pkt 2 Rozporządzenia ma zastosowanie do zgłoszeń rejestracji odbiorników dokonanych po wejściu w życie Rozporządzenia (nowe rejestracje), a zatem nie dotyczył skarżącej. Sąd podzielił stanowisko organu, że w przypadku zgłoszenia w 2011 r. w placówce pocztowej zmian statusu formalno-prawnego skarżąca była zobowiązana złożyć w placówce pocztowej "Formularz zgłoszenia zmiany danych", a pracownik placówki pocztowej potwierdzić dokument datownikiem urzędu pocztowego oraz swoim podpisem. Dokument był sporządzany w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, które stanowiły kopie oraz oryginał. Oryginał "Formularza zgłoszenia zmiany danych" otrzymywał abonent, a kopię formularza pracownik placówki pocztowej odsyłał do właściwej komórki celem jego archiwizacji. Zatem w sytuacji dopełnienia formalności powyższy fakt zostałby odnotowany na indywidualnym numerze identyfikacyjnym, a dokument zarchiwizowany. Sąd podkreślił, że obowiązek uiszczania opłat abonamentowych nie jest związany z rejestracją odbiorników w określonym miejscu, lecz z rejestracją odbiorników przez konkretnego abonenta. Brak dokumentu potwierdzającego wyrejestrowanie odbiornika (zarówno u organu jak i u skarżącej) w ocenie Sądu obciąża skarżącą, bowiem ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W związku z tym udowodnienie dokonania formalności wyrejestrowania odbiornika leży po stronie skarżącej. Regulacja dotycząca opłat abonamentowych, która obowiązek ich wnoszenia wiąże wyłącznie z zarejestrowaniem odbiornika, nakazuje przechowywać dokument wyrejestrowania, gdyż wierzyciel ma prawo dochodzić zaległych nieprzedawnionych opłat w czasie nieograniczonym, limitowanym wyłącznie terminem początkowym wyznaczonym datą rejestracji odbiornika. Wyrejestrowanie odbiornika jest zatem okolicznością kluczową dla bytu prawnego zaległych opłat abonamentowych i w interesie zobowiązanego jest zabezpieczenie dowodu umożliwiającego wykazanie tej okoliczności. Negatywnych skutków nieposiadania takiego dowodu nie można zatem sanować powołując się na nieotrzymanie od wierzyciela żadnej korespondencji dotyczącej zalegania w opłatach abonamentowych. W świetle powyższych rozważań, za niezasadny Sąd uznał zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). W ocenie Sądu niezasadny okazał się także zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a.). Stawki opłat abonamentowych zawarte w tytule wykonawczym z 12 maja 2023 r. obejmującym roszczenia za okres od stycznia 2018 r. do lipca 2022 r. zostały wskazane prawidłowo. Wierzyciel nie naruszył art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy abonamentowej. Zdaniem Sądu nie były zasadne również zarzuty dotyczące postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od wymienionego wyżej wyroku wniosła skarżąca, a zaskarżając orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o treść art. 173 § 1 i § 2, art. 174 oraz 177 § 1 p.p.s.a. zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w.zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisem art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisem art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem podstawowych zasad postępowania zapisanych w przepisie art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania, w ramach którego zaniechano wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. wobec wadliwego przyjęcia, że ramach postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia Organ prawidłowo wykonał dyspozycję przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i w sposób wyczerpujący zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym w szczególności w zakresie wysokości opłat abonamentowych ujętych w tytule wykonawczym nr [...] z 12 maja 2023 r., co doprowadziło w konsekwencji do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych odnośnie do wysokości tych opłat, podczas gdy dokonanie wadliwych ustaleń ww. zakresie winno stanowić przesłankę do uwzględnienia skargi i prowadzić do uchylenia zaskarżanego postanowienia przez Sąd; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do zarzutu skarżącej zawartych w skardze w zakresie określenia przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (dalej "KRRiT") wysokości opłaty abonamentowej niezgodnie z Ustawą; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku dowodów w oparciu o które Sąd przyjął, że wysokości opłaty abonamentowej została określona przez KRRiT zgodnie z Ustawą, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu możliwości poznania rzeczywistych przesłanek jakimi kierował się Sąd przy ocenie materiału dowodowego, a także poddania rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie kontroli instancyjnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p,p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 Ustawy w powiązaniu z przepisem art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zobowiązanie z tytułu opłaty abonamentowej należnej w danym roku kalendarzowym jest należne w wysokości ustalonej z odniesieniem do stawki opłaty abonamentowej ustalonej na dany rok kalendarzowy w drodze ogłoszenia dokonanego przez KRRiT opublikowanego w Monitorze Polskim, w każdym przypadku, tj. także wówczas gdy wysokość stawki opłaty abonamentowej na dany rok kalendarzowy ustalona w drodze ogłoszenia dokonanego przez KRRiT opublikowanego w Monitorze Polskim została określona w sposób niezgodny z przepisem art 3 ust. 1a Ustawy, a w konsekwencji, że skierowanie egzekucji administracyjnej do obowiązku określonego w kwotach ujętych w tytule wykonawczym z 12 maja 2023 r. nie wypełnia hipotezy przepisu art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a., w sytuacji w jakiej w razie stwierdzenia, że stawka opłaty abonamentowej na dany rok kalendarzowy ustalona w drodze ogłoszenia dokonanego przez KRRiT opublikowanego w Monitorze Polskim została określona w sposób niezgodny z przepisem art. 3 ust. 1a Ustawy, stawka opłaty abonamentowej podlegająca zapłacie w danym roku kalendarzowym winna być przyjęta w wysokości zapisanej wprost w przepisie art. 3 ust. 1 Ustawy. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA.2010.3.40 – vide baza orzeczeń nsa.gov.pl). Informacyjnie należy wskazać, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa, a mianowicie – w obszarze stosowania przepisów prawa materialnego – błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Na wstępie wskazać należy, iż najistotniejszymi zarzutami są te, które dotyczącą niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż w doktrynie – por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI - słusznie zwraca się uwagę na znaczenie procesowe uzasadnienia, a uwidacznia się ono w tym, że: 1) ma dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; 2) ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Pozwolić ma ono także na odtworzenie procesu myślowego, jaki towarzyszył sądowi przy podejmowaniu orzeczenia, a z drugiej strony umożliwić sądowi odwoławczemu na ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd I instancji, są trafne, a zwłaszcza czy zostało wyjaśnione w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt I GSK 439/14, LEX nr 1729592). Uzasadnienie, które nie podejmuje analizy problemu prawnego sprawy w jej całokształcie i nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie spełnia funkcji przekonywania (por. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 255/13, LEX nr 1770297); 3) ma - w razie wątpliwości - umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (na takie znaczenie uzasadnienia wyroku wskazuje J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 161–164 i wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 265/08, ZNSA.2010.1.152). Dodatkowo dostrzec wypada – w odniesieniu do wyroku uwzględniającego skargę – że jeżeli w wyniku jej uwzględnienia sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w sprawie i w ten sposób determinuje ono dalsze postępowanie administracyjne w sprawie oraz powinno zapobiegać powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi. Nie ulega wątpliwości, że powyższa konstatacja winna znaleźć odpowiednie zastosowanie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie przez Sąd I instancji powyższych funkcji nie realizuje. Otóż lektura skargi pozwala ustalić, iż wskazano tam przepisy które zostały naruszone, a także sformułowano precyzyjnie zarzuty, które prawidłowo uzasadniono. Tymczasem Sąd i instancji powielił na str. 14-15 motywów tezy prezentowane w motywach decyzji organów obu instancji, w zakresie niżej szczegółowo opisanym. Już to – zdaniem Sądu II instancji - sprawia, że nie został w praktyce zrealizowany wyżej przytoczony postulat T. Wosia, a mianowicie, że Sąd winien dawać rękojmię należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; winien przede wszystkim ustalić, co jest przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji, a to wynika z treści stawianych zarzutów i uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia (pamiętając także o treści art. 134 p.p.s.a.). Z treści uzasadnienia skargi wynika (str. 9 i nast.), że jej autor kwestionuje przyjęte w tytule wykonawczym z 12 maja 2023 r. kwoty opłat abonentowych, które – jego zdaniem – zostały ustalone wysokościach niezgodnie z Ustawą. Nie zmienia tego fakt, że zostały określone w wartościach wynikających ze stosownych rozporządzeń KRRiT gdyż ten organ nie posiada kompetencji do ustalania opłat w wysokości wyższej niż wynikające z prawidłowego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 i ust. 1a Ustawy, co wynika wprost z przepisu art. 3 ust. 2 wskazanego aktu normatywnego. W dalszej części motywów skargi wskazano – zdaniem skarżącej – na prawidłowe rozumienie przepisów dotyczących trybu corocznej waloryzacji stawek. W efekcie kwoty opłat abonamentowych zostały w tytule wykonawczym z 12 maja 2023 r. w wartościach wyższych niż prawidłowo określone. Sąd I instancji podniesionych wyżej kwestii w ogóle nie dostrzegł, a w uzasadnieniu (str. 14 i nast.) przyjął za pewnik, że – co do zasady - "stawki opłat (...) są ustalane przez KRRiT" (co nie było sporne w sprawie) i odniósł się do kompetencji Poczty Polskiej (które w świetle powołanego art. 7 ust. 1 Ustawy nie budziły wątpliwości). W ramach ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji winien zweryfikować zaprezentowaną przez skarżącą (w motywach skargi) metodologię "prawidłowego" obliczania kwot opłat abonamentowych określonych w tytule wykonawczym z 12 maja 2023 r. i ustalić, czy zostały one określone w wartościach wyższych aniżeli gdyby określono je prawidłowo. Nie jest bowiem rzeczą Sądu II instancji sanacja braków postępowania gdyż od takich ustaleń każda ze stron może wnieść skargę kasacyjną. Ocena zaś przedmiotowej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiłaby strony możliwości weryfikacji tych ustaleń w trybie instancyjnym. Na obecnym etapie postępowania – wobec wystąpienia wad w obszarze ustaleń, o których wyżej była mowa – ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna. W szczególności zaistniałe niedostatki w obszarze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiają także należytą ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd I instancji, są trafne, a zwłaszcza czy zostało wyjaśnione w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej (vide pkt 2 stanowiska T. Wosia). Mając na względzie treść art. 185 § 1 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.