I GSK 1138/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 17/23 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2022 r. nr UP-880/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 17/23 po rozpoznaniu skargi B. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2022 r. nr UP - 880/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr 1784/2022 Skargą kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył ww. wyrok w całości na podstawie art. 173 w związku z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 , dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 83 i 83a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1997 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) i przepisów prawa materialnego art. 24. Z uwagi na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Skarżąca w sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie skargi, obciążenie organu rentowego wszelkimi kosztami postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec komplementarności zgłoszonych zarzutów dokonał łącznego ich rozpoznania. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11; 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20; 4 sierpnia 2024 r., sygn. akt. I GSK 833/23; 17 stycznia 2025 r. sygn. akt. I GSK 121/24 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w nich poglądy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez WSA granic rozpoznawanej sprawy. Zatem niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 p.u.s.a., a w związku z tym naruszenia pozostałych wskazanych regulacji (w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób kwestii terminu przedawnienia i ewentualnego zawieszenia jego biegu. Jakkolwiek, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek (odsetek) nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (odsetek) może zapaść tylko wtedy, kiedy należności umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd I instancji zasadnie uznał wadliwość prowadzonego przez organ postępowania w zakresie braku ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA: z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09; z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17). W związku z powyższym Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło przedawnienie należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów Sąd I instancji rozstrzygając spór w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć informacje umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek (odsetek) nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez Sąd pierwszej instancji kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17). Reasumując, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności (odsetki) - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Istnienie należności warunkuje bowiem możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie ich umorzenia. Stwierdzenie przedawnienia należności, jak już wskazano, skutkować musi umorzeniem wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego (por. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może czynić ustaleń w zakresie przedawnienia należności składkowych, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Zatem uznać należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia odsetek od nieopłaconych składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. (a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek), mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem – jak już wykazano wyżej – istnienie należności pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.