I GSK 1111/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson ( spr. ) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1436/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2022r., sygn. akt V SA/Wa 1436/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę J. P. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS") z 24 stycznia 2022r., nr UP-62/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która to opłata nie została zapłacona w całości lub w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1998, nr 137, poz. 887, ze zm., dalej: "u.s.u.s.") w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 u.s.u.s., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie może mieć zastosowania do należności wskazanych w pkt 1 Decyzji 2458/2021 z 29.10.2021 o odmowie umorzenia składek, tj.: składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2) art. 28 ust. 3a w zw. z art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 u.s.u.s., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w odniesieniu do składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek może mieć zastosowanie tylko art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., zaś nie ma możliwości zastosowania do nich art. 28 ust. 3a u.s.u.s. II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960, nr 30, poz. 168, ze zm., dalej: "k.p.a.") art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 123 i art. 28 ust. 3a i ust. 2 oraz art. 32 u.s.u.s., poprzez brak właściwej kontroli organu w zakresie, w jakim odmówił on umorzenia należności wskazanych w pkt 1 Decyzji 2458/2021 z 29.10.2021, tj.: składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, bez zbadania przesłanek z art. 28 ust, 3a w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 32 u.s.u.s., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art, 28 ust. 3a i ust. 2 i art. 32 u.s.u.s., poprzez poprzestanie na ocenie naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, podczas gdy organ naruszył też prawo materialne w postaci art. 28 ust. 3a w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 32 u.s.u.s., nie weryfikując pod kątem przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwości umorzenia należności wymienionych w pkt 1 Decyzji 2458/2021 z 29.10.2021, tj.; składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 123 i art. 28 ust. 3a w zw. z ust. 2 i art. 32 u.s.u.s., poprzez sporządzenie uzasadnienia bez odpowiedniego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności czy i w jakim zakresie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. może mieć zastosowanie do poszczególnych należności wskazanych w pkt 1 Decyzji 2458/2021 z 29.10.2021, tj.: składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowane} przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, oraz brak szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania organu w tym zakresie (tj. w odniesieniu do poszczególnych kategorii należności), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazuje, że Sąd I instancji nie poddał wszechstronnej kontroli działań organu i nie zbadał kompleksowo istoty sprawy, co może skutkować kolejnymi błędnymi decyzjami organu w przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji takiej, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się nietrafne. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ZUS, utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 29 października 2021r. w zakresie pkt 1 dotyczącego odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 238 178,06 złotych, bowiem jak stwierdził organ, nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Decyzję tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazując, że w aktach administracyjnych sprawy brak było dokumentów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowości zaskarżonej decyzji, natomiast rozstrzygnięcie ZUS zostało oparte przede wszystkim na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Podniósł, że w nadesłanych do Sądu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych, w tym aktach nadesłanych do spraw o sygn. akt V SAB/Wa 37/22 i V SAB/Wa 38/22 znajduje się zaskarżona decyzja, decyzja ją poprzedzająca oraz wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Akta nie zawierają natomiast materiałów do których organ odnosi się w decyzji, jak również brak jest wniosku o wszczęcie postępowania, zaś organ wezwany do uzupełnienia akt administracyjnych, poprzez nadesłanie oryginału lub oświadczonej za zgodność z oryginałem kopii ww. wniosku wskazał, że nie dysponuje jego oryginałem (v. k. 19 akt sądowych). Wskazał też, że z treści decyzji z 29 października 2021r. wynika, że akta sprawy obejmują dokumenty opisane na kartach 8-13 ww. decyzji, w tym m.in.: wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek z 11 lutego 2019r., dokumentację medyczną, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 22 lutego 2021r. Zgodnie z treścią art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. W myśl zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie Sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie uznał, że ZUS naruszył w omawianym zakresie wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niespełnienie przez organ obowiązków z nich wynikających mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji podjętej w takich warunkach. WSA zaznaczył też, że z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia zasadnicze znaczenie odgrywa zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych. Podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że "ponowna analiza kwestii przedawnienia pozwalała stwierdzić, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu". W ocenie WSA, jeżeli organy wiążą skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o podleganiu do ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czy też z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, abolicją lub wpisem hipoteki przymusowej, to do akt sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) zawiadomień o wszczęciu postępowania, wydanych decyzji, upomnień, dowody ich doręczenia, czy wpisów do hipoteki, by Sąd mógł zweryfikować skuteczność tych czynności. Natomiast lakoniczne stwierdzenie organu oraz brak dokumentów go potwierdzających uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli sądowej również w powyższym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W związku z powyższym Sąd I instancji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009r., sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów Sąd I instancji rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez Sąd I instancji kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (wyrok NSA z 28 września 2017r., sygn. akt II GSK 1492/17), zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013r.,sygn. akt II GSK 2013/11). Za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wskazane w przepisie tym akty i czynności. Wskazane przepisy Sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić Sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania Sądu I instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego Sądu. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których uwzględnił skargę. W realiach niniejszej sprawy i zaistniałej sytuacji procesowej przedwczesne jest zatem odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt I. ppkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) i przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.