I GSK 1134/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt V SAB/Wa 22/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "["A."] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością" w Dz. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnego z regulaminem ubiegania się o udział w programie rządowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 lutego 2022 r., sygn. akt V SAB/Wa 22/21 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, obecnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") odrzucił skargę ["A."] sp. z o.o. z siedzibą w Dz. (dalej też: "strona", "Skarżący") na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej też: "PFR") w nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. ["A."] sp. z o.o. w Dz. wniósł skargę na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie w nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego o którym mowa w § 17 regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm" z dnia 14 stycznia 2021 roku ze zm. (dalej: "Regulamin"). Sąd I instancji rozpoczął rozważania od przytoczenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365), zgodnie, z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprecyzowanie zakresu kontroli nastąpiło w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak podkreślił WSA podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sądy administracyjne. W związku z tym skarga na bezczynność, czy też przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Rozważając sprawę Sąd I instancji wskazał, że jej źródłem są trzy decyzje z [...] lutego 2021 r., z [...] lutego 2021 r. oraz z [...] marca 2021 r. w sprawie trzech umów subwencji nr [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] z [...] lutego 2021 r. oraz nr [...] z [...] lutego 2021 r. zawartych z wykorzystaniem bankowości elektronicznej pomiędzy skarżącą a PFR reprezentowaną przez pełnomocnika M. S.A. z siedzibą w Ł. (dalej: "Bank"),. PFR decyzjami z [...] lutego 2021 r., z [...] lutego 2021 r. oraz z [...] marca 2021 r. dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez stronę skarżącą warunków otrzymania kwoty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". Celem projektu był zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości Beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z epidemią COVID-19. Podstawę prawną wspomnianego programu rządowego stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie z treścią art. 21a ust. 1 wspomnianej ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Stosownie do rozdz. 3 załącznika do uchwały RM nr 50/2020, ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Zgodnie z art. 12 ust. 1, PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie Skarżący złożył trzy wnioski o udzielenie finansowania, na skutek których wygenerowane zostały projekty umów subwencji nr [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] z [...] lutego 2021 r. oraz nr [...] z [...] lutego 2021 r. Efektem elektronicznego zaaprobowania wniosków i zawarciem umów było otwarcie procedury weryfikacyjnej w zakresie spełnienia warunków programowych, zakończonej odmową przyznania wnioskodawcy subwencji finansowej. Umowa przewidywała m.in. w § 3 ust 2 pkt f, że w przypadku podjęcia przez PFR decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej niniejsza umowa wygasa. Z pkt 10 załącznika do umowy wynika, że istotnymi informacjami mającymi wpływ na podejmowaną automatycznie decyzję, były zatem poprawne i aktualne dane przekazane we wniosku oraz dane przedsiębiorcy zawarte w rejestrach prowadzonych przez organy władzy publicznej oraz państwowe jednostki organizacyjne, o czym wnioskodawca został poinformowany. Umowa przewidywała w § 2 ust. 3 także, że integralną częścią umowy jest regulamin, o ile strony w umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków. O powyższym stanowi również Regulamin w § 1 ust. 2 pkt a. Z postanowień § 13 ust. 9 pkt e) ppkt i) Regulaminu wynika jednoznacznie, że odwołanie nie przysługuje od decyzji PFR odmawiającej przyznania subwencji finansowej w całości, gdyż w takim przypadku Beneficjent powinien złożyć nowy wniosek. Tymczasem Skarżący złożył, za pośrednictwem Banku, w którym składał Wnioski zgłoszenie w związku z odmową wypłaty subwencji finansowej. Zgłoszenie to zostało zarejestrowane pod numerem [...] z dnia [...] marca 2021 r. W odpowiedzi na to zgłoszenie Skarżący, za pośrednictwem Banku, otrzymał odpowiedź na zgłoszenie z dnia [...] marca 2021 r. (dalej: "Odpowiedź na zgłoszenie"), w której poinformowano Skarżącego, że po przeprowadzeniu weryfikacji przesłanego przez Beneficjenta wniosku o przyznanie subwencji w ramach Programu 2.0, ustalony przez PFR spadek przychodów jest prawidłowy i że w związku z powyższym PFR podtrzymuje swoją decyzję i uznaje zgłoszenie za niezasadne. Kolejno, Skarżący złożył za pośrednictwem Banku, pismo z datą [...] marca 2021 r. - Wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku PFR do Tarczy 2.0, w którym wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie ostatniego wniosku składanego przez Skarżącego do PFR w ramach Tarczy 2.0. - nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi na powyższe pismo z [...] marca 2021 r. wystosowano do Skarżącego, za pośrednictwem Banku, pismo informujące z [...] kwietnia 2021 r., w którym poinformowano, że PFR podtrzymuje w całości zajęte już stanowisko zawarte w odpowiedzi na zgłoszenie i że dokonane przez skarżącego zgłoszenie zostało zamknięte. Zdaniem Skarżącego PFR jest w bezczynności ponieważ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego o którym mowa w § 17 regulaminu. Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność PFR jest niedopuszczalna. Wynika to zdaniem WSA z faktu, że Skarżącego i PFR łączyła umowa subwencji finansowej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], której integralną częścią był regulamin na podstawie którego zostały wydane: decyzja w sprawie subwencji finansowej z [...] marca 2021 r. dotycząca umowy nr [...] oraz pismo informujące z [...] kwietnia 2022 r. Sąd I instancji zauważył również, że w umowie z dnia [...] lutego 2021 r. w § 5 pkt 8 wskazano, że wszelkie spory wynikające z umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby wierzyciela. Wyjaśnił, że decyzja PFR zdefiniowana w § 2 regulaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję" PFR o udzieleniu bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie. Podsumowując WSA stwierdził, że skoro organ nie miał obowiązku wydać decyzji, postanowienia oraz aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to wniesienie skargi w zakresie bezczynności organu jest niedopuszczalne. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w zakresie punktu 1 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: A. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a więc nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem nie jest aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi, - w sytuacji, gdy czynność PFR S.A. polegająca na odmowie udzielenia subwencji finansowej spełnia wszystkie wymogi do uznania jej za inną niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest to bowiem czynność zrealizowana w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej lecz czynność dokonana przez PFR S.A. w ramach zadań z zakresu administracji publicznej zleconych Funduszowi przez Radę Ministrów o charakterze jednostronnym i władczym, co z kolei powinno skutkować uznaniem, że skarga przedsiębiorcy podlega kognicji sądu administracyjnego. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego unormowania. W związku z tym Sąd I instancji słusznie przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że skarga na bezczynność, czy też przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z tym kluczowe jest zbadanie czy forma działania administracji publicznej w tej sprawie należała do kategorii takich aktów lub czynności, które podlegają kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, jak i ich uzasadnienie nakierowane zostały na wykazanie, że sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego ponieważ działanie PFR jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie chodziło jednak o bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego o którym mowa w § 17 regulaminu. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że Rzecznik uczynił przedmiotem skargi kasacyjnej odmowę uwzględniania przez Sąd I instancji możliwości oceny bezczynności Polskiego Funduszu Rozwoju będącą konsekwencją uznania, że Fundusz nie miał obowiązku wydać decyzji, postanowienia oraz aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z tym celowe jest w pierwszym rzędzie ustalenie kognicji sądowoadministracyjnej odnośnie do działania Funduszu w tego typu sprawach, aby następnie rozstrzygnąć, niejako w konsekwencji, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odrzucił skargę ["A."] sp. z o. o. z siedzibą w Dz. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z uwagi na brak właściwości sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Przegląd Prawa Publicznego z 2012, nr 5, s. 62-63). Ratio legis tej regulacji rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne za pośrednictwem, których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59). Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powoduje szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163). W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06). Wspomniane cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006, nr 2, s. 9). W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie w pierwszym rzędzie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz wnioskodawcy nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów Kpa. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 5 lipca o systemie instytucji rozwoju (dalej SIR). Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi". W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym. Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 SIR). Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm stanowi załącznik nr 1 do uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm". Na podstawie art. 21a Ustawy o SIR i Dokumentu Programu, oraz na zasadach określonych w pozostałych Dokumentach Programowych, Rada Ministrów powierzyła PFR realizację Programu 2.0 w związku ze zwalczaniem skutków pandemii COVID-19 w Polsce. Zasadniczym celem Programu 2.0 jest realizacja podstawowego interesu ekonomicznego Rzeczypospolitej Polskiej w postaci zapewnienia stabilności przedsiębiorstw i gospodarki. Program 2.0 ma na celu zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości Beneficjentów oraz zwolnień ich Pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z pandemią COVID-19. W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne. O tym czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego przesądza dodatkowo regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm" z dnia 14 stycznia 2021 roku. Finansowanie Programowe udzielane jest za pośrednictwem Banków, przyjmujących w imieniu PFR Wnioski i Odwołania, przekazujących Beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji Finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących Beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem Subwencji Finansowych. Zgodnie z § 4 ust. 3 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest za pośrednictwem Banków, które w imieniu PFR: przyjmują Wnioski i Odwołania; przekazują Beneficjentom Decyzje; zawierają Umowy Subwencji Finansowych, działając w charakterze pełnomocników PFR; oraz dokonują na rzecz Beneficjentów, po uprzednim otrzymaniu odpowiednich środków od PFR, wypłat Subwencji Finansowych. Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 12 ust. 10 regulaminu zawarcie przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania Subwencji Finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w sytuacji, w której wszystkie Warunki Programowe, w tym również Warunki Programowe, których spełnienie jest niezależne od Beneficjenta, nie będą spełnione. Udzielenie przez PFR Subwencji Finansowej Beneficjentowi co do zasady, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia się wszystkich Warunków Programowych. Tak więc należy podkreślić, że decyzja zostaje podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy Subwencji Finansowej, czyli umowy zawartej pomiędzy PFR jako udzielającym Subwencji Finansowej (który może być reprezentowany przez Bank działający w charakterze pełnomocnika PFR) i Beneficjentem. Z przedstawionych regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu K.p.a. W dalszej kolejności nasuwają się istotne wątpliwości związane z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji ma charakter publicznoprawny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyżej ustalono, iż PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. Zauważyć w tym miejscu należy, że elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatnoprawnych od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63.) Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna. Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, przy czym, co należy podkreślić, w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty subwencji finansowej nie ma charakteru publicznoprawnego. Poza powyższym podkreślenia wymaga, że w umowie z dnia 27 lutego 2021 r. (§ 5 pkt 8 umowy) wskazano, że wszelkie spory wynikające z umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby wierzyciela. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w tym zakresie jednolite stanowisko prezentowane w postanowieniach z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I GSK 1154/21, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21, z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 1353/21, z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1818/21 oraz z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1002/22. Powyższe pozwala stwierdzić, że działanie Polskiego Funduszu Rozwoju w rozpatrywanej sprawie nie miało prawnej formy aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W zaskarżonym postanowieniu słusznie zatem przyjęto, że ponieważ organ nie miał obowiązku wydania aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, to wniesienie skargi w zakresie bezczynności Funduszu na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a również jest niedopuszczalne. W tym świetle Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odrzucił skargę na bezczynność Funduszu w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w § 17 regulaminu, nie naruszając przy tym art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).