I GSK 1085/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Przybysz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4355/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. W. na rzecz Ministra Finansów 10800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 16 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4355/15 oddalił skargę P. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...)w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Ministra Finansów z dnia (...) marca 2015 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 513 z późn. zm., dalej: u.d.j.s.t.) Powiat W. został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w wysokości 885.385 zł wobec zawyżenia przez dyrektora (...) łącznej liczby uczniów o 20 - przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. W dniu 31 marca 2015 r. Powiat W. złożył do Ministra Finansów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r., nr (...), Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), dotyczącą zwrotu przez Powiat W. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w wysokości 885.385 zł. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Powiat W. otrzymał część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 w kwocie 51.428.212 zł. W dniach 17 - 18 stycznia 2013 r. Ś. Kurator Oświaty w K. przeprowadził w (...)w W. kontrolę doraźną w zakresie liczby dzieci i młodzieży w wieku 3 – 25 lat z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim uczestniczących w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych według stanu na 30 września 2010 r. W jej następstwie, pismem z dnia 17 lutego 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 grudnia 2014 r., Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez Powiat W. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 885.385 zł. Ministerstwo Edukacji Narodowej wyjaśniło, że w wyniku błędnych danych, wykazanych w systemie informacji oświatowej przez dyrektora Ośrodka (...) (wchodzącego w skład (...)), liczba uczniów rzeczywistych została zawyżona o 20 uczniów. Ci sami uczniowie zostali bowiem wykazani dwukrotnie: raz w wadze P5 w Szkole Podstawowej Specjalnej i drugi raz w wadze P36 w Ośrodku Rewalidacyjno-Wychowawczym. Zawyżono o 20 wychowanków, liczbę wychowanków przeliczanych wagą P36 (jest 20, powinno być 0). W piśmie z dnia 24 marca 2014 r. Powiat poinformował, że 20 spośród 51 dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych zostało wykazanych w tabeli N5 w Ośrodku Rewalidacyjno-Wychowawczym, gdyż dzieci te po zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, wynikających z obowiązku szkolnego, a realizowanych w Szkole Podstawowej Specjalnej w wymiarze 4 godzin, kontynuowały zajęcia jako wychowankowie ww. Ośrodka, gdzie organizowane były zajęcia rewalidacji ruchowej, terapii psychologicznej, a także inne zajęcia usprawniające ich rozwój i wynikające z pomocy psychologiczno-pedagogicznej (kolejny cykl zajęć w wymiarze 4 godziny po 60 minut). Część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej, o 187,7005 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 51.428.212 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 187,7005 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 50.542.827 zł. Kwota 885.385 zł, stanowiąca różnicę między kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, z którym za spełnianie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki uznaje się również udział dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim w zajęciach rewalidacyjno- wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami. Kwestię organizacji tych zajęć regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim (Dz. U. Nr 14, poz. 76). Zgodnie z tymi przepisami, wymiar zajęć, w zależności od możliwości psychofizycznych oraz specyficznych potrzeb rewalidacyjnych uczestników zajęć, wynosił 4 godziny dziennie na zajęciach zespołowych albo 2 godziny w przypadku zajęć indywidualnych. Zdaniem Ministra Finansów, osobę w wieku 3 – 25 lat z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim uczestniczącą w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, na podstawie orzeczenia o potrzebie tego rodzaju zajęć, można było wykazać tylko raz w systemie informacji oświatowej w tabeli NP5 albo w szkole albo w placówce. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że wysokość części subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego uzależniona jest wyłącznie od liczby uczniów przeliczeniowych a stan zdrowia i rozwoju ucznia przekłada się na zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów, typów i rodzajów szkół. Tak więc za całkowicie błędne Sąd uznał stanowisko skarżącego, że ten sam uczeń może zostać wykazany w sprawozdaniu systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września kilkakrotnie, w sytuacji (jak ma to miejsce w Powiecie W. dwukrotnie), gdy jednostka samorządu terytorialnego dysponuje kilkoma placówkami, w których nauka lub przebywanie dziecka jest nie tylko możliwe ale przede wszystkim wskazane dla jego rozwoju. W opinii Sądu nie do przyjęcia są argumenty skarżącego odnoszące się do instrukcji wprowadzania i przeprowadzania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 według stanu na dzień 30 września 2010 r. Z faktu, że system informatyczny technicznie "przyjmował" dane nie można wyprowadzać wniosku, iż ich wprowadzenie do systemu (dwukrotnie danych tego samego dziecka) było uprawnione. Sąd I instancji podkreślił, że do zadań własnych Powiatu należy zakładanie i prowadzenie szkół, przedszkoli i placówek, między innymi ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych, których celem jest zapewnienie dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim oraz ze sprzężeniami udziału w zajęciach edukacyjno– terapeutycznych, rewalidacyjno–wychowawczych oraz zajęciach specjalistycznych, prowadzonych indywidualnie lub w zespołach. W tym zakresie Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje konstytucyjne zadanie Państwa jakim jest oświata. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu I instancji bezsporne jest, bo przyznane przez skarżący Powiat, że uczniowie wykazani w systemie jako korzystający z zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w Szkole Podstawowej Specjalnej, zostali także uwzględnieni w kalkulacji subwencji ogólnej na rok 2011 przy zastosowanych wagach P36, przez Ośrodek Rewalidacyjno- Wychowawczy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest w tej sytuacji, czy organ prawidłowo ustalił zakres zajęć lub godzin, w których uczestniczyli oni w Ośrodku. Minister Finansów prawidłowo uznał, że bezprzedmiotowe byłyby dodatkowe dowody, skoro na podstawie zgromadzonych już ustalono, iż uczniowie, korzystający z zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w Szkole Podstawowej Specjalnej, zostali uwzględnieni dwukrotnie w kalkulacji subwencji ogólnej na rok 2011 przy zastosowanych wagach przez Ośrodek Rewalidacyjno-Wychowawczy. Zdaniem Sądu organ dokonał oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa i wbrew zarzutom skargi nie dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 77 ani 107 k.p.a. Skargą kasacyjną Powiat W. zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 w zw. z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t., poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że art. 37 u.d.j.s.t. stanowi samoistną podstawę do żądania zwrotu nienależnie otrzymanej subwencji, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania na podstawie ustawowego odesłania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., 613 z późn. zm., dalej: O.p.); II. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Powiat W. w skardze zarzutu zaniechania rozpoznania istoty zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez czysto formalne podtrzymanie dotychczasowego stanowiska i jego uzasadnienie, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tegoż zarzutu; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 76 § 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono rzeczywistej liczby uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej wymagających potrzeby kształcenia specjalnego (odpowiadającej danej wadze) i wychowanków Ośrodka Rewalidacyjno — Wychowawczego wymagających rewalidacji, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Powiatowi W. w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązku Powiatu do zwrotu (rzekomo) nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 885.385,00 zł, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198) polegające na nie rozpoznaniu zasadności podniesionego przez Powiat W. zarzutu przedawnienia roszczenia objętego decyzją Ministra Finansów z dnia 12 marca 2015r., nr ST5.4750.113.2015.BKU.1. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Powiatu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy się odnieść do podniesionych w tej skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna kontrola sposobu stosowania prawa materialnego musi być poprzedzona ustaleniem, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Powiatu nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Najdalej idącym zarzutem procesowym jest podniesione przez Powiat naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego też powodu należy najpierw odnieść się do tego zarzutu. W ocenie NSA zarzut stawiany w tym zakresie jest nietrafny. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że ten Sąd nie naruszył dyspozycji wskazanego przepisu. NSA zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy formalne uzasadnienia wyroku, zatem części, z których ma składać się poprawnie sporządzone uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji posiada prawem przewidziane elementy, zatem nie narusza ono treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w ramach analizowanego zarzutu nie można kwestionować poglądów i ocen prezentowanych przez Sąd I instancji. Jeżeli w tym zakresie Sąd I instancji prezentuje wadliwe stanowisko, to strona skarżąca kasacyjnie może je zwalczać podnosząc naruszenia konkretnych przepisów materialnych lub procesowych jakich dopuścił się Sąd I instancji, a nie uzasadniać wadliwość tych ocen z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym trzeba wskazać, że przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska organu jako podstawy faktycznej orzekania nie jest wadą, a szczególnie w przypadku, gdy sprawę rozpoznaje organ, przed którym toczy się ona w obu instancjach. W takim przypadku trudno jest dokonywać ścisłego rozdzielenia stanowisk prezentowanych przez organ przy pierwotnym rozstrzyganiu i kontroli tego rozstrzygnięcia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analiza treści uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji odniósł się w nim do istoty sprawy, chociaż nie wydzielał w jego strukturze części, które odnosiłyby się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie tej okoliczności czyni nietrafnym zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA kontrolowany wyrok nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 151 tej ustawy z odesłaniem do naruszeń przepisów k.p.a., a więc art. 7, art. 8, art. 9, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3. W tym zakresie Powiat twierdzi, że Sąd I instancji zaaprobował rozstrzygnięcie organu, w sytuacji gdy on nie ustalił i nie ocenił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W ocenie NSA kontrolowany wyrok nie narusza prawa w sposób wskazany w zarzucie. W sprawie nie ma sporu co do faktów. Przecież obie strony są zgodne, że Powiat zgłosił 20 wychowanków Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego równocześnie jako wychowanków tego ośrodka i uczniów szkoły specjalnej. Zatem problemem nie jest ten fakt, ale jego interpretacja prawna, a to oznacza, że główny problem w rozpoznawanej sprawie nie sprowadza się do błędnego ustalenia tej okoliczności, ale określenia konsekwencji normatywnych jakie wynikają z takiego działania, a to oznacza, że w sprawie nie jest wątpliwe ustalanie stanu faktycznego, ale poprawność stosowania prawa materialnego. Z tych powodów analizowany zarzut należało uznać za chybiony. Z kolei zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do problematyki umorzenia postępowania i możliwości stosowania w nim O.p. nie mógł być skuteczny, bo chociaż rzeczywiście uzasadnienie wyroku nie zawiera takich rozważań, to ten brak nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż w zakresie objętym rozpoznawaną sprawą przepisy O.p. nie mają zastosowania ze względu na treść art. 38 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., zatem uregulowanie przez tę ustawę zasad "przedawnienia" w inny sposób niż ma to miejsce w O.p., a ta ma na mocy art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. zastosowanie do subwencji oświatowej, o ile w ustawie nie uregulowano tych kwestii odmiennie. Zatem odmienna regulacja z art. 37 ust. 5 odsyłająca do art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. wyłącza stosowanie O.p. w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem NSA nietrafny jest także podniesiony przez Powiat zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna twierdzi, że Sąd I instancji naruszył treść art. 37 w związku z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t., przyjmując błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji uznając, że art. 37 ust. 1 tej ustawy jest samodzielną podstawą do żądania zwrotu subwencji oświatowej pobranej w wysokości wyższej niż należna. Analiza treści art. 37 ust. 1-5 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości, że minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, jeżeli spełnione zostały warunki określone w pkt 1 lub 2 tego przepisu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Na koszty postępowania składa się kwota 10.800 złotych za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA.