I GSK 108/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 4223/21 w sprawie ze skargi Z. R. na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4223/21, po rozpoznaniu skargi Z. R. na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu, w pkt 1 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Bank Gospodarstwa Krajowego; w pkt 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Bank Gospodarstwa Krajowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając ww. wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) - dalej: "ustawa wdrożeniowa", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie środków o którym mowa w powyższym przepisie ma miejsce jedynie w przypadku istnienia podpisanych umów o dofinansowanie, które wyczerpują alokacje środków w ramach poddziałania; 2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) nie zostało uzasadnione w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny. Ponadto organ wskazał, że w trakcie postępowania wywołanego skargą Z. R. do WSA, a przed złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej, wartość podpisanych umów o dofinansowanie przekroczyła kwotę przyznanej alokacji dla poddziałania 3.2.2 Kredyt na innowacje technologiczne POIR, co, nawet w przypadku zastosowania wykładni art. 66 ust.2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przyjętej w zaskarżonym wyroku, eliminuje możliwość uchylenia decyzji Organu o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia Zgodnie a art.65 ustawy wdrożeniowej, procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64 tej ustawy, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, natomiast wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej (a zatem aż do zakończenia postępowania ze skargi kasacyjnej), uzasadnia konieczność pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (art. 66 ust.2 ustawy wdrożeniowej). Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej pisma Dyrektora w Departamencie Programów Europejskich z dnia [...] stycznia 2022 r. - na okoliczność, iż wartość podpisanych umów o dofinansowanie przekroczyła kwotę alokacji przyznanej dla podziałania 3,2.2 Kredyt na innowacje technologiczne POIR. Organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną nie ma oparcia w prawie, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej jest prawidłowa. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela i przyjmuje za swój utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd w tej sprawie (patrz przykładowe orzeczenia NSA: z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 270/20 i I GSK 333/20 oraz z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 526). Kluczowe znaczenie ma tu wyrażenie: "wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów", do którego odwołuje się art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza konieczność wykazania przez organ okoliczności świadczących o tym, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach właściwego działania (poddziałania) została wyczerpana. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez "wyczerpanie" kwoty, co nakazywało w pierwszej kolejności odwołać się do powszechnego rozumienia poddanego wykładni pojęcia. Według SJP PWN słowo "wyczerpać" ma kilka znaczeń, jednakże wszystkie z nich wskazują na definitywne zużycie, wyczerpanie czegoś (rzeczy, tematu, sił). Z kolei dokonując analizy przepisów ustawy wdrożeniowej, a zwłaszcza tych, na które powołał się wnoszący skargę kasacyjną, należy dojść do wniosku, że do wyczerpania kwoty, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, dochodzi w momencie zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie, bo dopiero wówczas można mówić o rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Natomiast, umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania, o którym jest mowa w art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, ma charakter względny i nie może być traktowane na równi z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tak więc umieszczenie na liście rankingowej nie przesądza o rozdysponowaniu środków. Może być bowiem zweryfikowane bezpośrednio przed podpisaniem umowy lub wydaniem decyzji o dofinansowanie projektu na skutek różnych zdarzeń. Z różnych powodów może nie dojść do zawarcia z niektórymi podmiotami zakwalifikowanymi do dofinansowania umów o dofinansowanie, na przykład na skutek rezygnacji tych podmiotów z dofinansowania lub też z uwagi na brak spełnienia przez nie warunków wymaganych przy zawarciu umowy, co w sposób naturalny może spowodować uwolnienie części zarezerwowanych na ten cel środków i pozwolić na dofinansowanie kolejnego projektu z listy rezerwowej. Wykładając art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie można zapominać o treści ramowych wytycznych dla organów przyznających dofinansowanie do projektów zgłoszonych do konkursów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzania wyborów projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z powyższych względów należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że przez wyczerpanie alokacji, o którym jest mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, nie można uznać sporządzenia listy rankingowej projektów wytypowanych do dofinansowania. Ten etap postępowania nie kończy definitywnie podziału środków przeznaczonych na ten cel. Z tego względu dopiero podpisanie umów o dofinansowanie (wydanie decyzji o dofinansowanie), na łączną kwotę rozdysponowującą gwarantowane na ten cel środki pieniężne w ramach działania (poddziałania), obiektywnie daje podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane. Należy zauważyć, że to stanowisko podzielił również skarżący kasacyjnie (v. uzasadnienie podniesionych zarzutów - k. 5 skargi kasacyjnej). BGK podając, że na dzień [...] stycznia 2022r. ( a zatem na etapie niniejszego postępowania kasacyjnego) wartość podpisanych umów o dofinansowanie przekroczyła kwotę przyznanej alokacji dla poddziałania 3.2.2. wskazuje, że w takiej sytuacji spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 66 ust.2 ustawy wdrożeniowej wobec tego był zobligowany do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia a zatem rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest błędne. Odnosząc się powyższego należy zauważyć, iż wyczerpanie alokacji leży całkowicie poza wnioskodawcą. Zarówno na etapie składania wniosku, a następnie odwołania nie ma on żadnej możliwości aby przewidzieć czy może dojść do takiego wyczerpania, zarówno w toku procedury konkursowej , jak i później, w trakcie procedury odwoławczej. Tym samym nie można przerzucać odpowiedzialności za wady procesu oceny (jako elementu zarządzania i kontroli funduszy) z instytucji organizującej konkurs na wnioskodawcę, który korzysta z przyznanego jej uprawnienia do zakwestionowania poprawności tej oceny. Na gruncie tej sprawy szczególnie ważna jest już wcześniej zasygnalizowana, okoliczność, że wyczerpanie alokacji nastąpiło dopiero na etapie aktualnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej, co – biorąc pod uwagę zasadę zaufania obywatela do państwa - wskazuje na naruszenie tej reguły. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie też uznał, że naruszony został art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez niedostateczne wyjaśnienie w zakwestionowanym rozstrzygnięciu na czym polegało wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinasowanie. Nie wyjaśniono bowiem, jak organ rozumie to pojęcie, oraz jaka konkretnie sytuacja faktyczna (sporządzenie listy rankingowej, czy może podpisanie umów) spowodowało wyczerpanie środków. Poprzestano bowiem jedynie na bardzo ogólnikowym stwierdzeniu, że kwota przeznaczona na dofinasowanie została wyczerpana. BGK wnosząc skargę kasacyjną poinformował o wyczerpaniu środków ze względu na podpisanie umów, co nastąpiło już po wydaniu zaskarżonego wyroku, przedkładając, jako dowód pismo Dyrektora Biura Kredytu Technologicznego Departamentu Programów Europejskich. Jednak Naczelny Sąd uznał, że przeprowadzenie tego dowodu ze względu na zasadę dwuinstancyjności, oraz ze względu na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (na podstawie15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz.U z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami) nie jest dopuszczalne, gdyż pozbawiłoby Skarżącą możliwości odniesienia się do tego dowodu. Wskazywana okoliczność faktyczna zaistniała po wydaniu zaskarżonego wyroku i nie wpływa na ocenę zgodności z prawem tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza przy tym jakie będzie finalne rozstrzygnięcie a więc organ, który będzie rozpoznawał protest, w przypadku stwierdzenia wyczerpania środków na dofinansowanie przy uwzględnieniu wykładni art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, będzie mógł pozostawić protest bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Biorąc to wszystko pod uwagę, należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.