I GSK 1058/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Przybysz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 397/16 w sprawie ze skargi P na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P na rzecz Ministra Finansów 10800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddali skargę P W (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Finansów (dalej: Minister) z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że na podstawie decyzji Ministra z dnia [..] maja 2015 r. Powiat został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w wysokości 1.307.177 zł, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 198), dalej: u.d.j.s.t. W uzasadnieniu podano, że błędnie została skalkulowana dla Powiatu część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012, z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych. Decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. Minister, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ podał, że w wyniku błędnych danych, wykazanych w systemie informacji oświatowej przez dyrektora Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego w W liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona. Ci sami uczniowie zostali bowiem wykazani dwukrotnie: raz w wadze P5 w Szkole Podstawowej Specjalnej i drugi raz w wadze P36 w Ośrodku Rewalidacyjno-Wychowawczym. Zawyżono o 28, liczbę wychowanków przeliczanych wagą P36. Kwota 1.307.177 zł, stanowiąca różnicę między kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Powiat otrzymał na rok 2012, a kwotą ustaloną w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, należało uznać za nienależną i podlegała ona zwrotowi do budżetu państwa. Organ zwrócił uwagę, że strona sama przyznawała, że uczniowie Szkoły Podstawowej Specjalnej, uczestniczący w niej w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych w wymiarze 4 godzin po 60 minut dziennie, zostali ponownie wykazani jako wychowankowie Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego (te same dzieci odbywały codziennie kolejny cykl zajęć w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym (kolejne 4 godziny po 60 minut). WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd podał, że wysokość części subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego uzależniona jest wyłącznie od liczby uczniów przeliczeniowych, a stan zdrowia i rozwoju ucznia przekłada się na zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów, typów i rodzajów szkół. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że ten sam uczeń może zostać wykazany kilkakrotnie w sprawozdaniu systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września, w sytuacji gdy jednostka samorządu terytorialnego dysponuje kilkoma placówkami, w których możliwa jest nauka i przebywanie dziecka. Z faktu, że system informatyczny technicznie umożliwiał wskazanie dwukrotnie jednego dziecka nie można wyprowadzać wniosku, że takie działanie jest poprawne z prawnego punktu widzenia. W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia dla sprawy jest to, czy organ prawidłowo ustalił zakres zajęć, w których dzieci uczestniczyły w Ośrodku. Minister prawidłowo uznał, że zbędne byłoby dokonywanie dodatkowych ustaleń, skoro na podstawie zgromadzonych już informacji ustalono, że uczniowie korzystający z zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w Szkole Podstawowej Specjalnej, zostali uwzględnieni dwukrotnie w kalkulacji subwencji ogólnej na rok 2012. WSA podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym niezależnie od liczby placówek, do których uczęszcza dziecko, formalnie może ono zostać wykazane tylko w jednej. Powiat zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Prawa materialnego, tj. art. 37 w zw. z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że art. 37 u.d.j.s.t. stanowi samoistną podstawę do żądania zwrotu nienależnie otrzymanej subwencji, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania na podstawie ustawowego odesłania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), dalej: o.p.; II. Przepisów postępowania, a w szczególności: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Powiat w skardze zarzutu zaniechania rozpoznania istoty zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez czysto formalne podtrzymanie dotychczasowego stanowiska i jego uzasadnienie, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tegoż zarzutu; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 76 § 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono rzeczywistej liczby uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej wymagających potrzeby kształcenia specjalnego (odpowiadającej danej wadze) wychowanków Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego wymagających rewalidacji, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Powiatowi w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązku Powiatu do zwrotu (rzekomo) nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.307.177,00 zł, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.j.s.t. polegające na nierozpoznaniu zasadności podniesionego przez Powiat zarzutu przedawnienia roszczenia objętego decyzją Ministra. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Powiatu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna kontrola sposobu stosowania prawa materialnego musi być poprzedzona ustaleniem, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Powiatu nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Najdalej idącym zarzutem procesowym jest podniesione przez Powiat naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego też powodu Sąd II instancji najpierw musi odnieść się do tego zarzutu. W ocenie NSA zarzut stawiany w tym zakresie jest nietrafny. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że ten Sąd nie naruszył dyspozycji wskazanego przepisu. NSA zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy formalne uzasadnienia wyroku, zatem części, z których ma składać się poprawnie sporządzone uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji posiada prawem przewidziane elementy, zatem nie narusza ono treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji podkreśla, że w ramach analizowanego zarzutu nie można kwestionować poglądów i ocen prezentowanych przez Sąd I instancji. Jeżeli w tym zakresie Sąd I instancji prezentuje wadliwe stanowisko, to strona skarżąca kasacyjnie może je zwalczać podnosząc naruszenia konkretnych przepisów materialnych lub procesowych jakich dopuścił się Sąd I instancji, a nie uzasadniać wadliwość tych ocen z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym trzeba wskazać, że przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska organu jako podstawy faktycznej orzekania nie jest wadą, a szczególnie w przypadku, gdy sprawę rozpoznaje organ, przed którym toczy się ona w obu instancjach. W takim przypadku trudno jest dokonywać ścisłego rozdzielenia stanowisk prezentowanych przez organ przy pierwotnym rozstrzyganiu i kontroli tego rozstrzygnięcia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analiza treści uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji odniósł się w nim do istoty sprawy, chociaż nie wydzielał w jego strukturze części, które odnosiłyby się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie tej okoliczności czyni nietrafnym zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA kontrolowany wyrok nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 151 tej ustawy z odesłaniem do naruszeń przepisów k.p.a., a więc art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3. W tym zakresie Powiat twierdzi, że Sąd I instancji zaaprobował rozstrzygnięcie organu, w sytuacji gdy on nie ustalił i nie ocenił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W ocenie NSA kontrolowany wyrok nie narusza prawa w sposób wskazany w zarzucie. W sprawie nie ma sporu co do faktów. Przecież obie strony są zgodne, że Powiat zgłosił 28 wychowanków Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego równocześnie jako wychowanków tego ośrodka i uczniów szkoły specjalnej. Zatem problemem nie jest ten fakt, ale jego interpretacja prawna, a to oznacza, że główny problem w rozpoznawanej sprawie nie sprowadza się do błędnego ustalenia tej okoliczności, ale określenia konsekwencji normatywnych jakie wynikają z takiego działania, a to oznacza, że w sprawie nie jest wątpliwe ustalanie stanu faktycznego, ale poprawność stosowania prawa materialnego. Z tych powodów analizowany zarzut należało uznać za chybiony. Z kolei zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do problematyki umorzenia postępowania i możliwości stosowania w nim o.p. nie mógł być skuteczny, bo chociaż rzeczywiście uzasadnienie wyroku nie zawiera takich rozważań, to ten brak nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż w zakresie objętym rozpoznawaną sprawą przepisy o.p. nie mają zastosowania ze względu na treść art. 38 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., zatem uregulowanie przez tę ustawę zasad "przedawnienia" w inny sposób niż ma to miejsce w o.p., a ta ma na mocy art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. zastosowanie do subwencji oświatowej, o ile w ustawie nie uregulowano tych kwestii odmiennie. Zatem odmienna regulacja z art. 37 ust. 5 odsyłająca do art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. wyłącza stosowanie o.p. w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem NSA nietrafny jest także podniesiony przez Powiat zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna twierdzi, że Sąd I instancji naruszył treść art. 37 w związku z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t., przyjmując błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji uznając, że art. 37 ust. 1 tej ustawy jest samodzielną podstawą do żądania zwrotu subwencji oświatowej pobranej w wysokości wyższej niż należna. Analiza treści art. 37 ust. 1-5 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości, że minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, jeżeli spełnione zostały warunki określone w pkt 1 lub 2 tego przepisu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.