I GSK 1032/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 939/22 w sprawie ze skargi A. R. na czynność Burmistrza Miasta Szczyrk w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 939/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. R. prowadzącej niepubliczne przedszkole "Ż." w S. na czynność Burmistrza Miasta Szczyrk w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. W skardze kasacyjnej A. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a") naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy polegające na: a. nie zweryfikowaniu twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi to twierdzeniami organ prawidłowo dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej, gdyż kwoty wskazane przez organ mają odzwierciedlenie w budżecie gminy oraz w sprawozdaniach Rb-28s i Rb-27s ponieważ są one tam uwzględnione a tym samym, idąc tokiem rozumowania sądu I instancji dowolna kwota wskazana przez organ, jako kwota dotacji, a mieszcząca się w limicie wydatków zaplanowana w budżecie gminy, będzie kwotą dotacji ustalonej w prawidłowej wysokości; b. nie rozpoznanie zarzutu, iż organ, aktualizując podstawową kwotę dotacji należną skarżącej, nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie gminy w zakresie wydatków na funkcjonowanie dwóch oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych przy szkołach podstawowych, a uwzględnił jedynie uczniów uczęszczających do ww. punktów przedszkolnych, co w konsekwencji spowodowało nieuprawnione zaniżenie dotacji należnej skarżącej; c. bezpodstawnym stwierdzeniu, że brak jest podstaw po stronie skarżącej do kwestionowania wysokości dotacji należnej dla przedszkola niepublicznego, o ile nie podważy się zaplanowanych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem przedszkola, podczas gdy, ażeby mieć możliwość skutecznego podważenia wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie gminy na prowadzenie przedszkola trzeba uprzednio mieć wiedzę na temat bieżących kosztów funkcjonowania przedszkola gminnego, zaś organ odmawiając udzielenia wnioskowanych informacji skutecznie uniemożliwił stronie skarżącej powyższe; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na: a. błędnym ustaleniu, iż strona skarżąca zarówno na etapie wniesienia skargi, jak i w trakcie postępowania sądowego, uzyskała od organu dodatkowe informacje będące podstawą do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji, w tym sprawozdania Rb-29s i Rb-27s, podczas gdy informacje i dokumenty, którymi dysponowała skarżąca, nie były wystarczające do zweryfikowania prawidłowości wykonania przez organ dyspozycji art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930) – dalej: "u.f.z.o." w zakresie zaktualizowania przez organ podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej, a tym samym nie były one wystarczające do podważenia stanowiska organu w tym zakresie; b. uznaniu, iż organ dokonał w sposób prawidłowy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej ponieważ kwoty wskazane w odpowiedzi na skargę mieszczą się w budżecie gminy, nie weryfikując w żaden sposób tych kwot; c. bezpodstawnym oparciu się na stanowisku organu, iż w wydatkach zaplanowanych na rok 2022 zostały ujęte koszty funkcjonowania przedszkola publicznego w Szczyrku oraz dwóch oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w szkołach podstawowych, a nadto koszty funkcjonowania oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w budynkach szkół podstawowych są pokrywane bezpośrednio z budżetu przedszkola, podczas gdy stanowisko to nie jest poparte żadnym materiałem źródłowych, a sąd I instancji oparł się na gołosłownym twierdzeniu organu; 3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w piśmie z 14 lutego 2023 r., podczas gdy bez tych informacji strona skarżąca nie jest w stanie ustalić kosztów funkcjonowania przedszkola gminnego, a w konsekwencji podważyć wysokości wydatków bieżących zaplanowanych w uchwale budżetowej; 4. art. 141 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyodrębniono części odnoszącej się do ustalenia stanu faktycznego oraz części związanej z rozważaniami prawnymi co w konsekwencji bardzo utrudnia polemikę z sądem I instancji; 5. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej czynności; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.f.z.o. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy WSA w Gliwicach winien zastosować przedmiotowe przepisy, a w konsekwencji uchylić zaskarżoną czynność i przekazać sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dostarczenia do sądu następujących dokumentów i udzielenia wyjaśnień: a) czy wyliczając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych znajdujących się na terenie Miasta Szczyrk po II ustawowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, zostały uwzględnione wydatki na funkcjonujące w budynkach szkół oddziały przedszkolne; b) jeśli odpowiedź na pytanie a) jest pozytywna, o zobowiązanie organu do wskazania kwot tych wydatków w poszczególnych paragrafach klasyfikacji budżetowej (energia, zakup usług, usługi pozostałe itp.) z zaznaczeniem, której lokalizacji dotyczą i w jaki sposób zostały one wyliczone; c) wskazanie ilu pracowników tych szkół i na jakich stanowiskach pracy zostało uwzględnionych do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w 2022 r. w zakresie dokumentów źródłowych potwierdzających kwoty i wyliczenia wskazane z ppkt a-c; - a następnie zakreślenie stronie skarżącej terminu na zajęcie stanowiska w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów nie wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polegało naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej przez stronę czynności w postaci aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i po zamknięciu rozprawy co niezasadnym czyni zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie podnosi się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem omawianego przepisu możemy mieć do czynienie również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2025 r. III FSK 351/24, LEX nr 3897584, wyrok NSA z 6 sierpnia 2025 r. II GSK 326/25, LEX nr 3900592). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej. WSA w zaskarżonym wyroku wyjaśnił na czym polega aktualizacja podstawowej kwoty dotacji oświatowej i w oparciu o jakie dane mające odzwierciedlenie w odpowiednich działach klasyfikacji budżetu gminy została dokonana oraz dlaczego zarzuty strony nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi. Sąd I instancji odniósł się także do sformułowanego przez stronę zarzutu nieuwzględnienia w kosztach funkcjonowania przedszkola gminnego wydatków na funkcjonowanie dwóch oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w szkołach podstawowych i uznał go za gołosłowny nie znajdując podstaw do zakwestionowania prawidłowości stanowiska organu o uwzględnieniu tych wydatków w kosztach funkcjonowania przedszkola gminnego. Nie można zatem uznać powyższego zarzutu za zasadny. Kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie poddawał się zarzut zawarty w punkcie I 2 petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdowały zastosowania w tej sprawie. Podniesienie zatem opartych na tych przepisach zarzutów traktować należy a limine jako nietrafne. Odnosząc się do zarzutu z pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., odmiennie od postępowania dowodowego przez sądem powszechnym, nie jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjne. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). W żadnym razie przepis ten nie służy, jak argumentuje autor skargi kasacyjnej, do wzywania strony postępowania sądowego do przedstawienia dowodów (dokumentów), które w wykazałyby rację gołosłownych twierdzeń skarżącej zawartych w skardze skierowanej do sądu. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W sytuacji, gdy sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie można mu zasadnie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Z kolei przepisy art. 141 § 1 i 2 p.p.s.a. normują inicjatywę ubiegania się przez stronę o sporządzenie uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego oraz termin jego sporządzenia. O ich naruszeniu nie może być mowy, skarżąca zresztą w swojej skardze kasacyjnej nie wskazuje na nieterminowość przygotowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie zasługiwał na uwzględnienie także ostatni z podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego tj. zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej czynności. Uzasadnienie omawianego zarzutu ogranicza się do wskazania, że jest on "konsekwencją wszystkich dotychczas postawionych zarzutów. Gdyby sąd I instancji rozpatrzył istotę sprawy i przeprowadził zgłoszone przez stronę wnioski dowodowe, a nie ograniczył się do gołosłownych twierdzeń Organu to uchylając zaskarżony wyrok, sąd I instancji winien przekazać Organowi sprawę do ponownego rozpoznania". W kontekście powyższego uzasadnienia podniesionego zarzutu należy dostrzec, że wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie pojawia się w nim problematyka naruszenia treści wskazanych przepisów Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 – 4b, uchyla ten akt, interpretację (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w razie uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd I instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej czynności, pod względem zgodności z prawem, a także zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli - art. 151 p.p.s.a. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.f.z.o. poprzez ich niezastosowanie. Podkreślenia wymaga, że prawidłowa konstrukcja powyższego zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego wymagała wskazania w podstawie zaskarżenia jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 li. a p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie stosował w tej sprawie przepisów prawa materialnego, lecz jedynie kontrolował prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Powyższe uchybienie co do właściwego sformułowania podniesionych zarzutów w postępowaniu kasacyjnym nie stanowi jednak w niniejszej sprawie podstawy do odstąpienia od ich oceny merytorycznej. Twierdzenie o błędnym nie zastosowaniu przepisów art. 9, art. 12 ust. 1 ani art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o. koncentruje się wokół wadliwego zdaniem strony ustalenia kwoty wydatków bieżących, która - jak wywodziła skarżąca - została przez organ wadliwie określona na skutek nieuprawnionego pominięcia w kosztach prowadzenia przedszkola gminnego wydatków związanych z funkcjonowaniem dwóch oddziałów przedszkolnych działających w szkołach podstawowych. W zaskarżonym wyroku sąd I instancji pojęcie wydatku bieżącego zinterpretował prawidłowo, wskazując, że z niepodważonych przez skarżącą wyjaśnień organu wynika, że podstawowa kwota dotacji na 2022 r. została ustalona zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Z zaprezentowanego przez organ wyliczenia PKD wynika, że przy jej ustalaniu uwzględniono wydatki bieżące z rozdziałów 80104 przedszkola, 80146 (dokształcanie i doskonalenie nauczycieli) oraz 80148 (stołówki szkolne i przedszkolne) 80149 realizacja zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy w przedszkolach, a także 80195 pozostała działalność. Nie jest sporne w sprawie, że uwzględniona przez organ kwota wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkola gminnego ma odzwierciedlenie w uchwale budżetowej i sprawozdaniu RB-28 z wykonania planu wydatków budżetowych. W kontrolowanym wyroku WSA prawidłowo przyjął, że statystyczna liczby dzieci (uczniów przedszkola) powinna być ustalana zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 2 u.f.z.o. ponadto słusznie wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.z.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku, jak w przedmiotowej sprawie, dokonuje się w oparciu o plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego według stanu z 30 września oraz zaktualizowaną zgodnie z art. 11 u.f.z.o statystyczną liczbę dzieci. Końcowo wskazać jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uprawniony jest do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. NSA nie jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie może zatem prowadzić postępowania wyjaśniającego w sprawie i gromadzić materiału dowodowego czego w istocie w swoim wniosku zawartym w skardze kasacyjnej domaga się strona skarżąca. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego postawione w skardze kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.