I GSK 103/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 635/21 w sprawie ze skarg T. K. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 9009-2021-000950; 9009-2021-000955; 9009-2021-000956 w przedmiocie płatności rolnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 635/21, w sprawie ze skargi T. K. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ) z dnia 15 czerwca 2021 r., nr 9009-2021-000955 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok, nr 9009-2021-00950 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nr 9009-2021-000956 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020, oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd podał motywy rozstrzygnięcia. Orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisu z art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2020.1341. tj. z dnia 05.08.2020r.- dalej ,,ustawa o płatnościach" w zw. z art. 244 k.c. poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach i uznanie że Skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do gruntów będących przedmiotem postępowania, podczas gdy w/w ustawa nie definiuje pojęcia ,,tytułu prawnego", zaś Skarżący podczas trwania procedury związanej z uzyskaniem płatności użytkował przedmiotowe nieruchomości, co w świetle art. 244 k.c. jest ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, a co za tym idzie jest dostateczne dla wykazania tytułu prawnego do działki.; 2. Naruszenie przepisu z art. 8 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, iż pozostają wobec siebie w relacji ,,przepis ogólny- przepis szczególny", podczas gdy treść przepisów nie wskazuje na takie uznanie; 3. Naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i brak odniesienia się Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w szczególności na wskazanie przez Skarżącego niezasadnego przyjęcia przez Organ uzupełniającego charakteru przepisu z art. 18 ust.4 względem art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o płatnościach, nadto na naruszenie przez Organ interesu prawnego Skarżącego, poprzez przewlekły sposób procedowania wniosku o dzierżawę gruntów, co przełożyło się na brak złożenia wniosku w terminie, a co za tym idzie zaniżenie przyznanych płatności dla Skarżącego. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzenie prawidłowości przeprowadzonej przez Wojewódzki Są Administracyjny w Rzeszowie kontroli procedowania przez organy jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego. Warunkiem skuteczności zarzutów opartych o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wykazanie w skardze kasacyjnej istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy i niewystarczające jest przytoczenie w tym zakresie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut rozpatrywanej skargi kasacyjnej uchybienia przepisom p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu, wobec nie wykazania istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Innymi słowy autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego błędu proceduralnego popełnionego przez WSA, który zaważyłby na orzeczeniu w ten sposób, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę decyzji objętych zakresem zaskarżenia, stosując kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności organów obu instancji, WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę i zastosował jeden ze środków przewidzianych w p.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych powyżej przepisów p.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji z p.p.s.a. Odniesienie się przez kasatora do brzmienia art. 244 k.c. w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Głównym przedmiotem sporu między stronami jest zasadność wyłączenia z płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego, ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznej w kampanii na 2020 r. działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 18,5563 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa. Zdaniem organów Agencji skarżący nie może otrzymać płatności do tych gruntów na 2020 r., bowiem jak ustaliły, na dzień 31 maja 2020 r. nie posiadał do nich tytułu prawnego. Skarżący uważa natomiast, że w 2020 r. użytkował te grunty, kontynuując umowę dzierżawy spornych gruntów zawartą jeszcze w 2017 r. na okres 3 lat (do 31 grudnia 2019 r.) a nie zdążył, w terminie składania wniosku, podpisać nowej umowy, co przewidywała umowa wcześniejsza, z powodu opieszałego postępowania nowego zarządcy tych gruntów oraz wskutek sytuacji epidemiologicznej w kraju, a przepisy prawa przewidywały zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego. Rację w tak zakreślonym sporze przyznać należy organom Agencji, co potwierdził także Sąd I instancji. Zarówno zgodnie z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w w odniesieniu do płatności ONW i RSK, jak i art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich w odniesieniu do płatności bezpośrednich, warunkiem przyznania pomocy do gruntu, który stanowi własność Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tego gruntu, wykazane na dzień 31 maja danego roku. Bezsprzecznie skarżący tego warunku nie spełnił i bez znaczenia jest, jakie względy o tym zadecydowały. Podpisując wniosek z dnia 15 czerwca 2020 r. skarżący potwierdził, że spełnił wszystkie warunki do przyznania dochodzonych płatności, w tym oświadczył, że posiada tytuł prawny do działek będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego, samorządowej osoby prawnej (cz. IX pkt 14). Obiektywnie tego warunku skarżący na dzień 31 maja 2021 r. jednak nie spełniał. Jakkolwiek Sąd słusznie zaznaczył, że okoliczności czy powody dla których skarżący nie spełniał wskazanej przesłanki do płatności są irrelewantne do oceny przedmiotowych spraw, to nie można nie zauważyć, że w tym zakresie skarżący bezrefleksyjnie przerzuca odpowiedzialność za taki stan rzeczy na opieszałość organów. Skądinąd oznacza to, że skarżący ma świadomość, że nie spełniał jednej z konstytutywnych przesłanek do uzyskania płatności, o które się ubiegał. Należy zgodzić się z wywodami Sądu I instancji, że strona miała możliwość spełnienia tej przesłanki, o ile wystąpiłaby w odpowiednim czasie z wnioskiem o przedłużenie umowy dzierżawy z dnia 5 stycznia 2017 r. z podmiotem, w którego zarządzie nieruchomości te wówczas się znajdowały. Wobec braku spełnienia warunku z § 9 w/w umowy nie doszło do przedłużenia tej umowy i jako umowa terminowa wygasła z upływem terminu na jaki została zawarta to jest 31 grudnia 2019 r. Nowa umowa dzierżawy stanowiąca o tytule prawnym skarżącego została zawarta dopiero w dniu 21 października 2020 r. (data podpisania umowy przez ostatnią ze stron - § 7 umowy) już z nowym zarządcą nieruchomości – PGW Wody Polskie, na nieco innych zasadach to jest przewidzianych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310). Nie można więc mówić o kontynuacji umowy z 5 stycznia 2017 r. która wygasła z końcem 2019 r. Do czasu zawarcia nowej umowy, od momentu wygaśnięcia poprzedniej umowy, skarżący mógł być traktowany jako bezumowny użytkownik, co nie wypełnia wymogu z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w czy z art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Skarżący miał więc pełną świadomość, składając wniosek, a także jego późniejsze uzupełnienia, że na dzień 31 maja 2020 r. nie jest w stanie okazać się tytułem prawnym do spornych działek będących własnością Skarbu Państwa. Godzi się zauważyć także, że organy Agencji odwołały się tylko do szczególnego traktowania przez ustawodawcę gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, nie wskazując jednak motywów takiego preferencyjnego traktowania tych akurat gruntów, co może rodzić wątpliwość co do respektowania przez prawo krajowe zasady równego traktowania oraz proporcjonalności, zwłaszcza, co podkreśla skarżący, przepisy rozporządzenia 1307/2013 de facto nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy krajowe, na które powołały się organy Agencji mieszczą się jednak w marginesie przyznanej krajom członkowskim samodzielności, jako, że mają na celu zapewnienie skutecznego przeciwdziałania nadużyciom (tworzeniu sztucznych warunków) przez podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, w tym Skarbu Państwa, a w przypadku tych gruntów, wchodzących w skład ZWRSP, ich stan prawny jest uregulowany, a więc inaczej, aniżeli ma to miejsce w odniesieniu do gruntów prywatnych. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 uznać należy, że państwom członkowskim pozostawiono pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie, w tym i Polska, powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Trybunał stwierdził, że przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę, pod warunkiem uwzględnienia celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Należy także zauważyć, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2019 r. poz. 817 ze zm.) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego w Polsce. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie, w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Prawidłowo więc tak organy Agencji, jak i Sąd I instancji zastosowały w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie ograniczając się do treści art. 8 ust 1 tej ustawy co postuluje się w skardze kasacyjnej. Ten pierwszy przepis pozostaje do tego drugiego w relacji przepis szczególny – przepis ogólny. Dla uzyskania płatności wystarczające jest co do zasady samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2020 r. sygn. I GSK 1092/20; z 24 czerwca .2020 r., sygn. I GSK 232/20; z 20 maja 2020 r., sygn. I GSK 1585/20, z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18). Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi określony w pkt 2 i 3 jej petitum. Potwierdzeniem realizacji obowiązku posiadania na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do działki będącej własnością Skarbu Państwa jest oświadczenie wnioskodawcy zawarte we wniosku (część IX Oświadczenia i zobowiązania pkt 14), że posiada on tytuł prawny do działek ewidencyjnych będących własnością Skarbu Państwa. Podpisując wniosek, złożył także taką deklarację, która okazała się nieprawdziwa, nie tylko w dacie określonej w/w przepisami prawa, ale także w dacie złożenia wniosku. Zgodnie choćby z § 5 ust. 1a Rozporządzenia ONW, w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., we wniosku o przyznanie płatności rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, do których ubiega się o przyznanie tej płatności, co powoduje, że zarzut określony w pkt 1 petitum skargi również należy uznać za nieuzasadnione. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 p.p.s.a.