I GSK 1024/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 85/23 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2023 r. nr 9001-2023-000175 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 13 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 85/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. M. (dalej zwaną: skarżącą) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej zwanego: Dyrektorem ARiMR lub organem II instancji) z 18 stycznia 2023 r. nr 9001-2023-000175 w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2021 i nałożenia sankcji oraz przyznania płatności na zazielenienie i płatności redystrybucyjnej na rok 2021 r. w zmniejszonej wysokości. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji oraz zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351, z późn. zm.; dalej zwanego rozporządzeniem z 12 marca 2015 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że na spornej części działek rolnych zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, w związku z czym zakwalifikowano grunty jako nieużytki i nie uwzględniono ich powierzchni przy obliczaniu należnych płatności, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca przed 31 lipca 2021 r. wykonała na spornym terenie czynność agrotechniczną polegającą na zebraniu siana; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego albowiem miały one istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. "o systemach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, z późn. zm.)" w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) przez: a) niewłaściwe zastosowanie i naruszenie granicy swobodnej oceny dowodów polegające na niepełnym rozpatrzeniu zebranych w sprawie dowodów, tzn. pominięciu dowodu z dokumentu w postaci rachunku za sprzedaż siana prasowanego za 2021 r., z którego jasno wynika, że skarżąca zebrała i sprzedała siano ze spornej części działek rolnych, a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżąca nie spełniła kryteriów przyznania wsparcia; b) niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zgromadzone przez organy ARiMR dowody w postaci dokumentów, w tym protokoły kontroli, z automatu uzyskują przymiot wiarygodności i nie podlegają weryfikacji na różnych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o systemach wsparcia bezpośredniego prowadzi do wniosku, że sposób procesowania wniosku o przyznanie płatności nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością i powinien realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o płatnościach, w tym nie można pominąć obowiązku organu wynikającego z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W piśmie procesowym z 11 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie zajął stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania – co ma miejsce w przedmiotowej sprawie – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu, wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem z uwagi na przywołany wyżej przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, a jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać także z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że wskazane w ramach zarzutów procesowych regulacje prawne k.p.a. nie zostały powiązane z przepisami postępowania przed sądem administracyjnym. Skarga kasacyjna winna zaś być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Istotniejsze jednak od wyżej wskazanych wad jest, że powołany w zarzutach przepisy k.p.a. został uzasadniony w sposób bardzo ogólny bez wskazania konkretnych uchybień. Ponadto, co istotne, skarżąca nie wskazała wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Już z tego względu należy uznać, że postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są nieskuteczne. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora ARiMR i zaakceptowana następnie przez sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Chcąc wykazać naruszenie art. 80 k.p.a. skarżąca powinna zatem chociażby wykazać brak logiki w przeprowadzonym rozumowaniu – czego w przedmiotowej skardze kasacyjnej zabrakło. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektor ARiMR. Ponadto, co należy podkreślić, sąd I instancji dokonał oceny przedłożonego dopiero na etapie skargi materiału dowodowego, tj. umowy dzierżawy z 2012 r., umowy o dostawy produktów rolnych z 2019 r. oraz kopię rachunku z 2022 r. za sprzedaż siana prasowanego, a także oświadczenia P. P. z 15 lutego 2023 r. na okoliczność wykonania przez skarżącą zabiegu agrotechnicznego w postaci koszenia spornych działek do 31 lipca 2021 r. i sprzedaży zebranego siana. Zgodnie z tą oceną załączone dowody nie dotyczą badanego roku 2021. Sąd wskazał, także, że z ww. oświadczenia wynika jedynie, że P. P. uczestniczył przy koszeniu pierwszego pokosu używając własnego sprzętu, nie podał jednak na jakich działkach wykonywał koszenie, co jest o tyle istotne, że w gospodarstwie skarżącej stwierdzono użytkowanie gruntów na powierzchni 19,52 ha. Tej oceny skarżąca kasacyjnie nie podważyła. Powyższe wskazuje, że zarzuty procesowe były nieskuteczne. Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że może ono nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie § 2 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. przez nieuzasadnione przyjęcie, że na spornej części działek rolnych zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, który może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (por. wyrok NSA z 2 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1107/22). W rozpoznawanej sprawie błąd niewłaściwego zastosowania prawa skarżąca kasacyjnie upatruje w dopuszczeniu do zastosowania prawidłowej, czyli adekwatnej i poprawnie zinterpretowanej normy prawa materialnego, do błędnie ustalonego stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie uważa bowiem, że sąd niezasadnie przyjął, że na spornej części działek rolnych zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (w związku z czym zakwalifikowano grunty jako nieużytki i nie uwzględniono ich powierzchni przy obliczaniu należnych płatności), a to z uwagi na to, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca przed 31 lipca 2021 r. wykonała na spornym terenie czynność agrotechniczną polegającą na zebraniu siana. Jednak co istotne, strona nie zakwestionowała skutecznie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić tego zarzutu. Brak podważenia stanu faktycznego w sprawie skutkuje uznaniem za niezasadne zarzutów niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej. Błędne zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego polega na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego. Dlatego, gdy skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez sąd I instancji, jak miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należało uznać za bezpodstawnymi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.