I GSK 1008/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 138/23 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 138/23 oddalił skargę D. M prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą C. (dalej "strona", "skarżący") na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 (zwany dalej: "IZ RPO") po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta D. M. utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 45.000 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, otrzymanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 14 grudnia 2018 r. nr [...] na realizację projektu pn. "Rozwój [...] poprzez utworzenie 50 miejsc opieki dla dzieci do lat 3". Skarżący zawarł z Województwem Zachodniopomorskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Szczecinie, pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (zw. dalej: "IP"), umowę nr [...] o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 pn. "Rozwój [...] poprzez stworzenie 50 miejsc opieki dla dzieci do lat 3". Przedmiotem umowy było przyznanie beneficjentowi dofinansowania na realizację projektu w kwocie nieprzekraczającej 1.375.216,80 zł i stanowiącej maksymalnie 85,00 % wydatków kwalifikowalnych projektu. W związku z realizacją projektu, IP stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. IP stwierdziła, iż w ramach umowy na wykonanie usługi prac adaptacyjnych lokalu usługowego pod placówkę żłobkową beneficjent dokonał niedozwolonych zmian w zawartej umowie z wykonawcą L. M. z dnia 24 kwietnia 2019 r. w stosunku do treści oferty nr [...] zamieszczonej w Bazie Konkurencyjności. Biorąc pod uwagę zastrzeżenia dotyczące procedury wyboru wykonawcy, zawarcia i realizacji umowy, IP stwierdziła nieprawidłowość indywidualną i za naruszenie w zakresie wyboru wykonawcy w trybie zasady konkurencyjności nałożyła korektę. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r. poz. 971); dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt", zastosowano stawkę 25% wartości ostatecznego zakresu świadczenia (poz. 28). W konsekwencji tego, IP zobowiązała beneficjenta do zwrotu należnej kwoty nieprawidłowości w wysokości 45.000 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych na rachunek bankowy WUP w Szczecinie w terminie 14 dni. Z uwagi na brak zwrotu należnej kwoty, IP 9 marca 2020 r. wystawiła wezwanie do zapłaty, odebrane przez beneficjenta 12 marca 2020 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] rozstrzygnął o zwrocie przez beneficjenta środków otrzymanych na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] w kwocie 45.000 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Od powyższej decyzji beneficjent wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie. W dniu 21 października 2021 r. beneficjent, za pośrednictwem IZ RPO, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego, który wyrokiem z 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 910/21 uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał IZ RPO ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, działający jako IZ RPO, decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy w całości decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] . Odwołując się do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", IZ RPO ponownie przeprowadziła postępowanie wyjaśniające obejmujące ocenę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonała ustaleń, przyjmując, beneficjent wykorzystał środki otrzymane w ramach projektu w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że beneficjent naruszył § 20 ust. 1 umowy, zgodnie z którym beneficjent udziela zamówień w Ramach Projektu, zgodnie z zasadą PZP albo zasadą konkurencyjności, na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Z dokonanych ustaleń wynika, że beneficjent zmienił wskazaną we wniosku o dofinansowanie lokalizację żłobka. Wniosek dotyczący wynajęcia nowego lokalu został złożony przez beneficjenta 20 lutego 2019 r., a umowę najmu zawarł 1 kwietnia 2019 r. Z wniosku o wynajem lokalu wynika, że beneficjent dokonał jego oględzin oraz wystąpił do wynajmującego z wnioskiem o wydanie warunków technicznych remontowanego lokalu. W zaświadczeniu o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 8 kwietnia 2019 r. wyraźnie wskazano, że budynek wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta K. Beneficjent 16 kwietnia 2019 r. zwrócił się do konserwatora zabytków z wnioskiem o wydanie zaleceń konserwatorskich, a dopiero 29 maja 2019 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ wskazał przy tym, że postępowanie na wykonanie prac adaptacyjnych w budynku w K. na potrzeby utworzenia żłobka opublikowano w Bazie Konkurencyjności 4 kwietnia 2019 r., określając termin składania ofert na 19 kwietnia 2019 r., a wykonania prac na 14 czerwca 2019 r. W ocenie IZ RPO, organ I Instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Zarzuty podniesione w odwołaniu organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Organ szczegółowo przedstawił podstawę prawną i sposób wyliczenia kwoty do zwrotu. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 138/23 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wykonania przez organ odwoławczy zaleceń zamieszczonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 910/21. W ocenie składu orzekającego w sprawie, organ odwoławczy w pełni i prawidłowo zrealizował także zalecenia zamieszczone w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zakresie szczegółowego przedstawienia sposobu wyliczenia wysokości kwoty wskazanej do zwrotu przez skarżącego (beneficjenta). Prawidłowo także organ odwoławczy - powołując następnie brzmienie przepisu art. 24 ust.9 ustawy wdrożeniowej - wskazał, że umowa na wykonanie prac adaptacyjnych lokalu na żłobek została zawarta 24 kwietnia 2019 r., a wartość wynagrodzenia wykonawcy została określona w umowie na kwotę 250.000 zł brutto, natomiast we wniosku o dofinansowanie zadania było zaplanowane na kwotę 200.000 zł, zaś wnioskowany poziom dofinansowania tego wydatku wynosił 100%. W konsekwencji, zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie, wartość dofinansowania na ten wydatek wynosiła 200.000 zł (tzn. była równa wydatkom kwalifikowalnym). Wydatek ten był przedstawiony do rozliczenia w dwóch, szczegółowo opisanych wnioskach o płatność. Prawidłowo także organ odwoławczy - odwołując się do Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz raportowania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020 (wersja od 20 lipca 2015 r.), do których stosowania odwołuje się także umowa w § 1 pkt 22 lit. g w Podrozdziale 6.3. - wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, po zatwierdzeniu wniosku o płatność, zachodzi konieczność nałożenia korekty finansowej na wydatki w ramach projektu. W sprawie stwierdzona nieprawidłowość polegała na naruszeniu zasady konkurencyjności w zakresie wyboru wykonawcy, co przejawiało się tym, że po wyborze wykonawcy i dwa dni po zawarciu z nim umowy, beneficjent zawarł aneks nr 1 do umowy, zmieniając termin rozpoczęcia prac oraz przedłużył termin zakończenia prac. Ponadto, złagodzono postanowienie dotyczące kar umownych oraz postanowiono o wypłacie wykonawcy zaliczki w kwocie 150.000 zł. Następnie, zawarto kolejny aneks nr 2, którym ponownie zmieniono termin rozpoczęcia prac. Tych zmian nie przewidziano w ogóle w ofercie. Zatem, zastosowanie znalazł przepis art. 24 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym, w przypadku gdy kwoty nieprawidłowo poniesionych wydatków nie można określić, wartość korekty finansowej ustala się, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie ust. 13, zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego, czyli na podstawie rozporządzenia w sprawie korekt. W ocenie Sądu, prawidłowo także organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą do nałożenia korekty był Taryfikator, będący załącznikiem do ww. rozporządzenia, który w poz. 28 przewiduje kategorię: "Niedozwolona zmiana postanowień zawartej umowy". Dla tego naruszenia Taryfikator przewiduje stawkę 100% wartości dodatkowej zamówienia wynikającej ze zmiany umowy zwiększone o 25% wartości ostatecznego zakresu świadczenia, przy czym Taryfikator precyzuje, że stawka procentowa 25% liczona jest od wartości pomniejszonej o wartość dodatkową zamówienia wynikającą z niedozwolonej zmiany umowy. Słusznie organ wskazał, że w analizowanej sprawie nie miało miejsca zamówienie dodatkowe, dlatego nie zastosowano korekty 100% dodatkowego świadczenia oraz 25% ostatecznego zakresu świadczenia, niemniej doszło do innego rodzaju niedozwolonej zmiany postanowień umowy, stąd też IP, zgodnie z Taryfikatorem, zastosowała stawkę procentową 25% od wartości ostatecznego zakresu świadczenia (tj. nieprawidłowego wydatku w kwocie 150.000 zł objętego rozliczeniem we wniosku o płatność nr 2, który to wydatek miał być dofinansowany w 100%). Zatem, prawidłowo zastosowano poz. 28 Taryfikatora nakładając korektę 25% na wartość ostatecznego zakresu świadczenia. Reasumując, w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo wskazał i wyliczył, że ostateczna kwota nieprawidłowości wyniosła 45.000 zł (37.500 zł + 7.500 zł), a mając na względzie charakter i wagę stwierdzonej nieprawidłowości w świetle szkody dla budżetu UE oraz stopień naruszenia zasady konkurencyjności, wyliczony wskaźnik korekty jest adekwatny do okoliczności sprawy. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygnaturze I SA/Sz 138/23 z dnia 31 maja 2023 r. Przedmiotowy wyrok zaskarżył w całości na korzyść skarżącego. Przedmiotowemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu to jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, podczas gdy takiej wykładni przeczy już literalne brzmienie przepisu, 2. naruszenie art. 107 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wymierzenie maksymalnego wymiaru korekty finansowej bez rozstrzygnięcia o powodach braku jej obniżenia w oparciu o dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", 3. art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez pominięcie przy weryfikacji nakładania korekty charakteru i wagi nieprawidłowości, a także faktu, że przedmiotowe naruszenia nie spowodowały jakichkolwiek strat po stronie funduszy europejskich, nawet tych o charakterze potencjalnym, przez co nałożenie korekty jest sprzeczne z ww. przepisem, 4. naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy — to jest: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, a które zmierzały do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli wniosków o: - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, esy w oparciu o inwentaryzację nieruchomości przykazaną Beneficjentowi przez Zarząd Budynków Mieszkalnych oraz stan wizualny lokalu można było przywidzieć inny zakres prac, niż ten wskazany w Zapytaniu ofertowym, ustalenia esy można było przywidzieć zakres prac bez wstępnych rozbiórek oraz inwazyjnych odkrywek, oceny projektu koncepcyjnego, a następnie ustalenia, czy Beneficjent ponosi odpowiedzialność za zmianę terminu realizacji umowy, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Wykonawcy na okoliczność braku powiązań z Beneficjentem, przyczyn zmiany terminu realizacji umowy, braku odpowiedzialności Beneficjenta za zmianę terminu realizacji umowy, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Beneficjenta na okoliczność braku powiązań z Beneficjentem, przyczyn zmiany terminu realizacji umowy, podstawy stworzenia projektu koncepcyjnego, braku odpowiedzialność za zmianę terminu realizacji umowy, 5. naruszenie art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, 6. naruszenie art. 207 ust 9 u.f.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu środków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest czy beneficjent naruszył zasady konkurencji w zakresie wyboru wykonawcy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14, tamże). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, tamże). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Odnosząc się generalnie do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały one sformułowane w sposób odpowiadający powyższym wymogom prawa. Wniesiona skarga nie zawiera precyzyjnego wyjaśnienia, na czym miało polegać naruszenie wymienionych w niej przepisów. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ogranicza się w rzeczywistości do omówienia – przebiegu sprawy, rysu historycznego, przywołania kilku wyroków, które pomimo zatytułowania części uzasadnienia jako zarzuty, nie niweluje w żaden sposób wskazanych braków, a także nie zawiera wymaganej argumentacji na poparcie zarzutów. Znajdują się w nim jedynie własne opinie i twierdzenia skarżącego kasacyjnie będące w opozycji do ocen WSA (zwłaszcza w wyroku z 16 marca 2022 r.), niezawierające żadnego przedstawienia na czym dane naruszenie miałoby polegać/w czym się przejawiać oraz - w odniesieniu do kwestii procesowych - próby uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i nie mieści się w ramach art. 174 p.p.s.a. Braki w tym zakresie nie dają NSA podstaw do kontroli skarżonego wyroku, bowiem sąd drugiej instancji nie może domniemywać zakresu i kierunków weryfikacji wyroku objętego skargą. Oznacza to, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw kasacyjnych, nie formułuje prawidłowo zarzutów oraz poprawnie ich nie uzasadnia. Sąd drugiej instancji wskazuje, że sformułowanie zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z przytoczonej wyżej treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to warunki konieczne skargi kasacyjnej. Stan taki, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), powodował niemożność dokonania merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Na koniec należy podkreślić, że zaskarżony wyrok dotyczył decyzji wydanej przez organ na skutek uchylenia prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 910/21, pierwotnej decyzji Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] września 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie (WUP) nr [...] w przedmiocie zwrotu środków z RPO WZ od skarżącej kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie nie zaskarżył wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 marca 2022 r. w konsekwencji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Można odnieść wrażenie, że przywołując w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. (V SA/Wa 3216/14), sam nie uwzględnił jego treści a mianowicie "należy zwrócić uwagę na to, że w sprawie wiążące jest również stanowisko Sądu, w którym uznał on za zasadne stanowisko organu w zakresie dotyczącym istnienia nieprawidłowości w toku prowadzonych postępowań przetargowych oraz naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, zatem ponowne stawianie przez stronę zarzutów w tym zakresie, w których kwestionuje ona ich wystąpienie jest całkowicie bezzasadne" Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. WSA w Szczecinie rozpoznając ponownie sprawę i wydając wyrok, zobligowany był przede wszystkim do zbadania, czy przepis art. 153 p.p.s.a. został w pełni zastosowany przez organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Skarga kasacyjna nie zawiera również zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, nakierowanego na obalenie stanowiska Sądu I instancji o związaniu oceną prawną. Bez takiego zarzutu podważenie stanowiska Sądu I instancji nie jest możliwe. Stanowisko to nie jest bowiem pochodną własnych ocen i wykładni przyjętej przez Sąd I instancji z którymi polemizuje skarżący kasacyjnie, lecz wynika z uznania związania oceną prawną wyrażoną w innym prawomocnym wyroku. Tylko obalenie tej tezy o istnieniu takiego związania mogłoby otworzyć drogę do podważenia zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).