I GNP 1/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi R. N. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 817/18 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia: odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18 oddalił skargę R. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie (dalej: organ, Dyrektor OR ARiMR) z [...] lipca 2018 r., w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r. W motywach dostrzeżono, że wskazaną wyżej decyzją Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie z [...] lutego 2018 r., którą przyznano rolnikowi na 2017 r.: – jednolitą płatność obszarową w kwocie 604,63 zł, – płatność na zazielenianie w kwocie 405,80 zł a odmówiono przyznania płatności restrybucyjnej. Już ze stanowiska wyrażonego przez organ I instancji wynikało, że zgłaszając do płatności działkę rolną oznaczoną lit. A o nr ewid. 1077/1 o pow. 8,49 ha skarżący na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadał do niej tytułu prawnego, bowiem umowa dzierżawy, którą zawarł w 1995 r. została wypowiedziana w 2009 r. Nie został więc spełniony warunek do przyznania płatności z tytułu posiadania tej działki określony w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), z którego treści wynika, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który – na dzień 31 maja danego roku – ma do tej działki tytuł prawny. Mając na względzie powyższe przyznano wnioskodawcy, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, wyżej wskazane kwoty do powierzchni gruntu wynoszącej 1,31 ha, odmawiając płatności restrybucyjnej, ponieważ jest ona – zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy – przyznawana, o ile łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzanym do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha. W efekcie wniesionego odwołania organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dyrektor OR ARiMR dodatkowo wskazał, że rolnik na dzień 31 maja 2017 r. faktycznie użytkował działkę o nr ewid. 1077/1 lecz nie posiadał zawartej z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa jakiejkolwiek umowy, był więc faktycznie użytkownikiem bezumownym. Z tych przyczyn organ II instancji uznał, że trafnie wykluczono z dopłat powierzchnię gruntu wynoszącą 8,49 ha. Argumentację organów obu instancji podzielił WSA, który wyrokiem z 19 lutego 2019 r. skargę skarżącego oddalił; wskazując zaś na treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach dostrzegł, że "samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści". Zdaniem Sądu nie można tytułu prawnego do działki wywodzić z faktu opłacania podatku rolnego czy też toczących się sporów dotyczących nakładów poczynionych na nieruchomość. Uznając tę argumentację za przekonującą występujący w sprawie pełnomocnik rolnika uznał – co przedstawił w złożonej opinii prawnej z 18 kwietnia 2019 r. – że brak jest podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Następnie – pismem z 14 sierpnia 2019 r. – skarżący zainicjował postępowanie w sprawie o sygn. I SA/Rz 534/19 (pozostającej we właściwości WSA w Rzeszowie) w przedmiocie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem tego Sądu z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18. Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 534/19 WSA w Rzeszowie skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego oddalił, zaś postanowieniem z 13 stycznia 2020 r. Sąd odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, tj. wyroku WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18 wywiódł pełnomocnik skarżącego, który na podstawie art. 285a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości, zarzucając orzeczeniu: I. naruszenie przepisów o postępowaniu, które spowodowało niezgodność orzeczenia z prawem, a to: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędy w zakresie kontroli działalności administracji publicznej i brak zastosowania właściwych środków w sprawie skargi na decyzję administracyjną, brak zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji w granicach sprawy, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji w całości podczas gdy doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw: a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd, że organ administracji publicznej nie stał na straży praworządności, prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, a wątpliwości można mieć czy kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; ponadto organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; Sąd pominął, że w przedmiotowej sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, a więc wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony – nie istnieje żadna przeszkoda prawna dla przyjęcia oceny, że umowa dzierżawy może zostać zawarta/przedłużona w sposób dorozumiany przez strony na skutek podejmowanych lub zaniechanych przez nie działań; b. w zw. z art. 18 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z 693 § 1 w zw. z art. 696 w zw. z 704 w zw. z art. 705 w zw. z art. 694 w zw. z art. 674 w zw. z art. 675 § 1 w zw. z art. 3651 w zw. z art. 65 § 1 i § 2 k.c. w zw. z art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego – uchylenia decyzji w całości podczas gdy Sąd: - błędnie i lakonicznie wskazał, iż skarżący nie posiadał na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do spornej działki, co miałoby wynikać z pisma Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w Rzeszowie z [...] lutego 2018 r., a organy wyjaśniły jak należy rozumieć pojęcie "tytuł prawny" w rozumieniu ustawy o płatnościach, podczas gdy Sąd pominął ustosunkowanie się do przepisów Kodeksu cywilnego, organ jak i Sąd nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu sprawy; na skutek braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstawa prawna orzeczenia nie została rozstrzygnięta w sposób wyraźny przez Sąd, lecz strona skarżąca jest zmuszona założyć pewne oceny Sądu; - pominął, że każde władcze działanie organu władzy publicznej bez podstawy prawnej musi być oceniane w perspektywie naruszenia zasady legalizmu, a skarżący został pozbawiony prawa do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na skutek zaniechań organu, a ponadto został zmuszony do użytkowania działki i dbania o nią – faktycznego wykonywania prawa dzierżawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez: a. pominięcie istotnych dla oceny sprawy argumentów skargi, co ma istotne znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa, a przy wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – Sąd winien rozpatrzyć stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę, w uzasadnieniu wyroku Sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego; b. brak należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w sprawie w kontekście dalszego użytkowania działki przez skarżącego przy akceptacji tego stanu rzeczy przez wydzierżawiającego, gdyż w części odnoszącej się do podstawy faktycznej Sąd ograniczył się do przedstawienia stanowisk stron i poparcia twierdzeń organu; c. brak wyjaśnienia podstaw odrzucenia jako bezzasadnych zarzutów skargi; d. rozpoznanie tylko częściowo zarzutów skargi, w szczególności WSA w Rzeszowie wybiórczo odniósł się do jej zarzutów i lakonicznie powołał się prawidłowość ocen i ustaleń organu, podczas gdy właśnie to one były kwestionowane, w sposób niewystarczający wskazał na podstawę rozstrzygnięcia i wykładnię przepisów prawa; e. brak odniesienia się do zarzutu skarżącego, iż decyzją z dnia 13 października 2017 r. zaktualizowane zostały dane dotyczące producenta w ewidencji producentów, a skarżący otrzymał zaliczkę w wysokości 70% płatności; zarzut ten nie stanowił przedmiotu rozważań Sądu, co należy rozumieć jako uchybienie przepisom postępowania. Skarżący nie zna procesu myślowego, analizy, którymi kierował się Sąd oddalając skargę, pozbawiło to więc faktycznie skarżącego prawa do rozpoznania jego sprawy przez Sąd. II. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które spowodowało niezgodność orzeczenia z prawem, a to naruszenie: a. art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1–4 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 72 ust. 1 lit. a) i art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. m) i art. 32 ust. 2 lit. a) i b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (dalej: ustawa o gospodarowaniu) w zw. z § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów w zw. z § 3 ust. 6 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a-e Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r., w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez: – błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do spornej działki ew. nr 1077/1, a wykazał jedynie, że w spornym okresie posiadał i użytkował działkę, podczas gdy okoliczności sprawy należało uznać za wykazujące posiadanie tytułu pranego; – błędną wykładnię ww. przepisów i pominięcie w jej przytoczeniu przepisów Kodeksu cywilnego jak poniżej i brak dokonania interpretacji tytułu prawnego do działki z ich uwzględnieniem w zw. z art. 693 § 1 w zw. z art. 696 w zw. z 704 w zw. z art. 705 w zw. z art. 694 w zw. z art. 674 w zw. z art. 675 § 1 w zw. z art. 3651 w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez: – pominięcie, że decydującymi przesłankami dla osiągnięcia skutku przedłużenia umowy dzierżawy na podstawie Kodeksu cywilnego są: dalsze używanie przedmiotu dzierżawy przez dotychczasowego dzierżawcę i zgoda choćby milcząca wydzierżawiającego, ujawniona w jego zachowaniu się mającym znamiona aprobaty lub znoszenia tego stanu rzeczy pozwalające na wnioskowanie w okolicznościach konkretnej sprawy o istnieniu domniemanej woli przedłużenia umowy; instytucja przedłużenia umowy dzierżawy, stanowi prawny środek stabilizacji gospodarczej, zachowanie ciągłości osoby dzierżawcy, poprzez kontynuowanie przez niego na dotychczasowych warunkach działalności gospodarczej w odniesieniu do przedmiotu dzierżaw, co ma istotne znaczenie również dla realizacji konstytucyjnego prawa do Sądu (art. 45 Konstytucji RP), zasady z art. 7 Konstytucji RP, a to, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach praw. Mając powyższe na względzie zażądano stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Uzasadniając spełnienie wymogów formalnych zwrócono uwagę, że wydanie orzeczenia spowodowało szkodę, którą stanowi utrata należności będąca efektem oddalenia skargi, aprobująca treść wydanych wcześniej decyzji częściowo negatywnych, co wyżej obszernie przedstawiono. Następnie przedstawiono przebieg postępowania – zrelacjonowanego wyżej – konstatując, że nie była możliwa zmiana lub uchylenie wyroku w drodze innych środków prawnych. Wykazano też – posiłkując się poglądami wyrażonymi w doktrynie, judykaturze – że w sprawie zachodzi również wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, a mianowicie niezgodność z prawem wynikająca z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego, konstytucyjnych wolności, praw człowieka i obywatela (art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pismem z 5 lipca 2021 r. Dyrektor Podkarpackiego OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie ulega wątpliwości, że – stosownie do treści art. 285e p.p.s.a. – w pierwszej kolejności ocenie Sądu będzie podlegać spełnienie wymagań formalnych skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2019 r. Mając na względzie treść tego przepisu należy stwierdzić, że skarga ta jest środkiem bardziej sformalizowanym niż skarga kasacyjna i wymaga od jej autora – profesjonalnego pełnomocnika – precyzyjnego skonkretyzowania każdego z wymogów konstrukcyjnych, których w razie stwierdzonych uchybień nie można już uzupełnić. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił te wymogi i określił w art. 285e § 1 p.p.s.a. wymogi konstrukcyjne skargi, których niedopełnienie z mocy art. 285h § 1 in fine p.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi. Z kolei w art. 285e § 2 p.p.s.a. mowa jest o wymaganiach formalnych przewidzianych dla każdego pisma strony, które to wymagania, na stosowne wezwanie przewodniczącego wystosowanego w trybie art. 285f § 2 p.p.s.a., mogą być poprawiane lub uzupełnione. Naczelny Sąd Administracyjny – sprawując kontrolę w powyższym zakresie – pragnie wskazać, że wniesiona skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia spełnia wszystkie wymogi formalne z wyjątkiem wskazania przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Stanowi on odrębną, wydzieloną cześć skargi, stwarzającą w praktyce trudności interpretacyjne, bowiem prima facie może się wydawać – zestawiając tę regulację z treścią art. 285e § 1 pkt 2 p.p.s.a., w której ustawodawca formułuje wymóg przytoczenia w skardze jej podstaw oraz ich uzasadnienie – że chodzi o te same przepisy prawa. W praktyce jednak nie wszystkie wady postępowania określone w art. 285d p.p.s.a. powodują niezgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem. Tak więc – co trzeba podkreślić – przepisy wskazane jako naruszone w ramach podstaw (tak w obszarze prawa procesowego, jak też materialnego) nie muszą być tożsame z przepisami, z którymi zaskarżone orzeczenie jest niezgodne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z 27 lutego 2006 r., III CNP 23/05 (OSN 2006, nr 7–8, poz. 140) wyraził pogląd, że postanowienie przez ustawodawcę tych dwóch odrębnych wymagań jest zabiegiem świadomym i w pełni uzasadnionym; ratio legis wprowadzonej regulacji wymaga bowiem aby niezgodność z prawem uzasadniająca odpowiedzialność Skarbu Państwa była – już na etapie wnoszenia skargi – jasno określona przez wskazanie przepisu, z którym orzeczenie jest niezgodne. Znamienne jest także, że ustawodawca formułując wymóg określony w art. 285e § 1 pkt 3 używa liczby pojedynczej, co oznacza potrzebę konkretyzacji w zakresie wskazania przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne. Literalnie przepis interpretując można byłoby dojść do błędnego wniosku, że powołanie dwóch lub więcej przepisów skutkuje odrzuceniem skargi, jednak względy interpretacji systemowej dopuszczają wskazanie kilku podstaw, z którymi orzeczenie jest niezgodne. Przechodząc zaś do realiów niniejszej sprawy wskazać trzeba, że autor skargi zarzucił naruszenie: - przepisów o postępowaniu, które spowodowało niezgodność orzeczenia z prawem; - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które spowodowało niezgodność orzeczenia z prawem, wskazując – pośrednio i w sposób dorozumiany – że wszystkie wskazane przepisy (w liczbie kilkudziesięciu) stanowią podstawę do uznania spełnienia wymogu, jaki został określony treścią art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przyjęcie takiej koncepcji i uznanie praktyki za prawidłową oznaczałoby, że zapis ostatnio powołanego przepisu jest zbyteczny, bowiem wystarczy realizacja treści art. 285e § 1 pkt 2 p.p.s.a., co byłoby sprzeczne z elementarnymi zasadami wykładni prawa, jak też powołanym wyżej judykatem Sądu Najwyższego. Być może wśród przytoczonych podstaw skargi znajduje się przepis/przepisy, które wskazują wymóg określony art. 285a § 1 pkt 3 p.p.s.a. lecz ich precyzyjne oznaczenie nie jest domeną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który mógłby niewłaściwie odczytać wolę autora skargi. Jednak już z ogólnej ich oceny trudno uznać, aby podstawę niezgodności orzeczenia z prawem mogły stanowić powołane przepisy Konstytucji RP i p.p.s.a., czy też k.p.a., które następnie – zgodnie z cytowanym judykatem Sądu Najwyższego – mogłyby potencjalnie stanowić podstawę dalszych postępowań. Mając na uwadze powyższe – stosownie do treści art. 285h § 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji. W zakresie nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd I instancji, stosownie do treści art. 285l w zw. z art. 250 p.p.s.a., biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 258–261 p.p.s.a.