I FSK 387/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Wiatrowski, Sędzia NSA Hieronim Sęk (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Maja Chodacka, Protokolant Katarzyna Wojnarska, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt I SAB/Sz 6/22 w sprawie ze skargi M. N. na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania podatkowego w sprawie podatku w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące od stycznia do grudnia 2015 r. postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok w całości, 2) odrzucić skargę, 3) zarządzić zwrot ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz M. N. kwoty 100 (słownie: sto) złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi.

1. Przedmiot skargi kasacyjnej oraz podmiot ją wnoszący 1.1. M. N. (dalej: Skarżący) wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt I SAB/Sz 6/22. 1.2. Powołanym wyrokiem Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę Skarżącego na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. (dalej: Naczelnik US) w przedmiocie wznowienia [z urzędu] postępowania podatkowego w [sprawie] podatku od towarów i usług za okresy od stycznia do grudnia 2015 r. 2. Relacja ze stanu sprawy 2.1. Z akt sądowych wynikało, że Skarżący pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r. (złożonym w dniu 12 sierpnia 2022 r.) wniósł skargę na bezczynność Naczelnika US w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania podatkowego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia 11 kwietnia 2019 r. Domagał się od Sądu zobowiązania Naczelnika US do wznowienia z urzędu postępowania podatkowego we wskazanej w skardze sprawie podatkowej. 2.2. W odpowiedzi na skargę Naczelnik US wniósł o odrzucenie (ewentualnie oddalenie) skargi jako niedopuszczalnej z powodu: po pierwsze, niewyczerpania środków zaskarżenia wskazanych w art. 52 P.p.s.a. przed jej wniesieniem, czyli ponaglenia z art. 141 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm.; dalej: O.p.), oraz po drugie, z uwagi na niemożność zarzucania organowi bezczynności w odniesieniu do zainicjowania określonego postępowania przez ten organ z urzędu i wyegzekwowania tego rodzaju działania ex officio w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. 3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji 3.1. W odniesieniu do kwestii dopuszczalności skargi Sąd stwierdził, że: - rozpoznaniu podlegała skarga na bezczynność Naczelnika US "w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 5 czerwca 2021 r. [powinno być: 2020 r. - przyp. NSA] zawierającego żądanie przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 i pkt 5 O.p. z urzędu"; - przed wniesieniem skargi Skarżący pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. złożył ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 pkt 1 O.p.; - w tych okolicznościach spełniony był wymóg dopuszczalności skargi, określony w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., i tym samym możliwa merytoryczna ocena tej skargi. 3.2. W zakresie owej oceny Sąd uznał, że: - na dzień wniesienia skargi Naczelnik US nie pozostawał w bezczynności, gdyż postanowieniem z dnia 12 czerwca 2020 r. na wniosek Skarżącego z dnia 5 czerwca 2021 r. wznowił postępowanie, następnie przeprowadził postępowanie wznowieniowe w zakresie objętych tym wnioskiem przesłanek, o których mowa w art. 240 § 1 pkt 4 i pkt 5 O.p., i wydał decyzję z dnia 12 sierpnia 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 11 kwietnia 2019 r. wobec niestwierdzenia istnienia wspomnianych przesłanek; - nie było zatem podstaw do wznowienia z urzędu postępowania w oparciu o fakty i dowody oraz okoliczności zawarte we wniosku z dnia 5 czerwca 2020 r. już ocenione w zakończonym postępowaniu wznowieniowym uruchomionym w trybie wnioskowym; - w tym obszarze organ nie pozostawał więc bezczynny. 4. Skarga kasacyjna i odpowiedź na skargę kasacyjną 4.1. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z właściwymi przepisami, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 4.2. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie: 1) art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez wadliwą kontrolę działalności organu i sposobu prowadzenia sprawy zgodnie z prawem przez nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących bezczynności Naczelnika US, przekroczenie granic sprawy oraz uznanie, że w dacie wniesienia skargi przed organem zakończyło się postępowanie, w ramach którego zarzucono bezczynność; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. przez niezobowiązanie Naczelnika US do wznowienia z urzędu postępowania podatkowego, mimo zasadności skargi; 3) art. 241 O.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wznowienie postępowania na żądanie strony pochłania możliwość i obowiązek wznowienia postępowania z urzędu; 4) art. 243 O.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postanowieniem z dnia 12 czerwca 2020 r. Naczelnik US wznowił postępowanie, w wyniku czego nie doszło do przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy wznowienie to nastąpiło na wniosek, a przedmiotem skargi na bezczynność pozostawał brak dokonania rozważenia podstaw i wznowienia postępowania z urzędu. 4.3. Naczelnik US nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Z art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi, zobowiązuje zatem Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, czyli do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. 5.2. W niniejszej sprawie stwierdzić należało - tak jak podniósł to Naczelnik US w odpowiedzi na skargę (zob. pkt 2.2 tego uzasadnienia) - że w świetle przepisów Ordynacji podatkowej oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie było możliwe skuteczne zarzucenie organowi bezczynności w odniesieniu do zainicjowania przez ten organ z urzędu określonego postępowania (wznowienia postępowania podatkowego), a w konsekwencji wyegzekwowanie tego rodzaju działania ex officio w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu podatkowego. 5.2.1. Sprawa zawisła przed Sądem pierwszej instancji została zainicjowana skargą Skarżącego, którą zarzucono Naczelnikowi US "bezczynność w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania podatkowego" zakończonego decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. W następstwie tej skargi Skarżący wnioskował, aby Sąd zobowiązał Naczelnika US do wznowienia z urzędu rzeczonego postępowania. 5.2.2. Skoro więc Skarżący przedmiotem swojej skargi uczynił brak działania Naczelnik US w ramach przysługującej temu organowi kompetencji, ale w obszarze który władny jest on realizować z urzędu, czyli z własnej inicjatywy (ex officio), to stosunkowo oczywistym powinna być konstatacja, że w takiej sytuacji Skarżący nie może posiadać instrumentów prawnych pozwalających mu w sposób wiążący nakazać organowi tego rodzaju działanie. Czynność wznowienia postępowania z urzędu ze swej istoty nie może poddawać się kwalifikacji właściwej dla działań realizowanych na wniosek. W konsekwencji oczekiwanie podjęcia przez organ działań wznowieniowych z urzędu, wyrażone kierowanym do niego żądaniem/wnioskiem, pozostawało w sensie prawnym tylko i wyłącznie niewiążącym impulsem/sygnałem do ewentualnego rozważenia przez organ potrzeby wznowienia postępowania podatkowego z urzędu. Z tych przyczyn wobec Naczelnika US w ogóle wykluczona była możliwość znalezienia się w sytuacji bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w odniesieniu do braku wznowienia z urzędu postępowania podatkowego. 5.2.3. Skarżący wnosząc skargę w istocie oczekiwał potraktowania możliwej do realizacji z urzędu kompetencji Naczelnika US tak samo, jak w przypadku braku działania organu na wniosek. Tylko bowiem wtedy możliwe byłoby orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu odnoszącego się do kwestii wznowienia postępowania. Takie podejście było z założenia wadliwe i tym samym wykluczało dopuszczalność skargi tak ukierunkowanej. Brak legitymacji wnioskowej Skarżącego wobec działań podejmowanych z urzędu, z jednej strony uniemożliwiał czynienie organowi skutecznych zarzutów, a z drugiej sprawiał, że organ ten nie mógł popaść w stan bezczynności mogącej być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. 5.3. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę (odpowiednio punkt pierwszy i drugi sentencji) jako niedopuszczalną. Z tego powodu wypowiadanie się w kwestiach merytorycznych objętych zarzutami skargi kasacyjnej musiało zostać pominięte. 5.4. Natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie trzecim sentencji postanowił o zwrocie na rzecz Skarżącego uiszczonego wpisu od skargi. Sąd z urzędu zwraca bowiem stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego, a takim była rzeczona skarga. 5.5. Zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli do uchylenia wyroku oddalającego skargę doszło "w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej". W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 189 P.p.s.a., czyli z przyczyn niezależnych od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, powodem uchylenia zaskarżonego wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej. Nie jest to zatem sytuacja przewidziana w art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Tym samym nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 209 in fine P.p.s.a. w zakresie rozstrzygania wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. s. WSA del. M. Chodacka s. NSA R. Wiatrowski s. NSA H. Sęk