RKR-20/2009

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW Delegatura Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie RKR-61-6/09/PP-9/09 Kraków, dnia 14 października 2009 r. DECYZJA Nr RKR-20/2009 Stosownie do art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm.) oraz § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 134, poz. 939), w związku z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz.U. Nr 107, poz. 887) - w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: I. Na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stosowania przez Miasto Limanowa praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, w toku którego zostało uprawdopodobnione, że Miasto Limanowa stosuje praktyki, o których mowa w art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegające na stosowaniu w obrocie z konsumentami wzorców umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zawierających postanowienia, których treść stoi w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.) i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami, to jest: 1) postanowienie, zgodnie z którym odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wystawienia, które reguluje obowiązki odbiorcy niezgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886) , co może stanowić naruszenie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . 2) postanowienie, zgodnie z którym umowa może być rozwiązana przez każdą ze stron: a) z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu pisemnego wypowiedzenia, b) bez zachowania okresu wypowiedzenia – w przypadku naruszania przez drugą stronę postanowień umowy. co uprawnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wstrzymania świadczenia usług na rzecz odbiorcy w innych przypadkach, niż określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z późn. zm) , co może stanowić naruszenie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . strona 2 z 12 oraz po przyjęciu zobowiązania Miasta Limanowa do zmiany kwestionowanych postanowień wzorców umownych w sposób uwzględniający w całości zastrzeżenia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz do doręczenia konsumentom informacji o ww. zmianach, nakłada się na Miasto Limanowa obowiązek wykonania tego zobowiązania w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r, poprzez zmianę wzorców umownych w następujący sposób: 1) nadanie postanowieniu, o którym mowa w pkt I.1 niniejszej decyzji, nowego brzmienia, zgodnie z którym odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób, 2) nadanie postanowieniu, o którym mowa w pkt I.2 niniejszej decyzji, nowego brzmienia, zgodnie z którym umowa może być rozwiązana: - przez odbiorcę usług - w każdym przypadku, z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu pisemnego wypowiedzenia, - przez dostawcę usług - w przypadkach uzasadniających odcięcie dostawy wody i/lub odbioru ścieków, z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu pisemnego wypowiedzenia, - na mocy porozumienia stron oraz doręczenie wszystkim dotychczasowym klientom pisemnej informacji o wprowadzonych zmianach wraz z pouczeniem wynikającym z art. 384 1 k.c. o możliwości wypowiedzenia umowy. II. Na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nakłada się na Miasto Limanowa obowiązek złożenia w terminie do dnia 1 marca 2010 r . informacji o stopniu realizacji przyjętego zobowiązania nałożonego w punkcie I. tej decyzji, przy czym sprawozdanie to powinno zawierać: - informację na temat ilości umów zawartych z konsumentami przed wprowadzeniem w życie zmienionego wzorca umowy, - informację, na temat ilości konsumentów, którym doręczono informację o zmianie warunków umowy, - informacje dotyczące ilości umów nowo zawartych t.j. w oparciu o zmieniony wzór umowy, w okresie od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji do dnia sporządzenia sprawozdania wraz z kopiami 3 przykładowych umów zawartych z konsumentami w tym okresie. UZASADNIENIE W trakcie przeprowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegaturę UOKiK w Krakowie (dalej: „organ antymonopolowy”) postępowania wyjaśniającego w sprawie warunków narzucanych odbiorcom usług na terenie Miasta Limanowa przy zawieraniu umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, powzięto przypuszczenie, że działalność Miasta Limanowa w tym zakresie prowadzona jest z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . W związku z powyższym postanowieniem nr RKR-80/2009 z dn. 22 maja 2009 r. wszczęte zostało - z urzędu - postępowanie w sprawie naruszenia zbiorowego interesu strona 3 z 12 konsumentów przez Miasto Limanowa, pod zarzutem stosowania w obrocie z konsumentami wzorców umownych o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, które: 1. zawierają postanowienie, zgodnie z którym odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wystawienia, które reguluje obowiązki odbiorcy niezgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), co może stanowić naruszenie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, 2. zawierają postanowienie, zgodnie z którym umowa może być rozwiązana przez każdą ze stron: a) z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu pisemnego wypowiedzenia, b) bez zachowania okresu wypowiedzenia – w przypadku naruszania przez drugą stronę postanowień umowy. co uprawnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wstrzymania świadczenia usług na rzecz odbiorcy w innych przypadkach, niż określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z późn. zm) , co może stanowić naruszenie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Stanowisko Miasto Limanowa zajęte w odniesieniu do powyższych zarzutów w piśmie zn. 0975/T-ZWK/2009 z dn. 3 czerwca 2009 r, doprecyzowane w piśmie zn. GK-7140/62/09 z dn. 7 września 2009 r, przedstawia się następująco. ad. pkt 1. Miasto Limanowa oceniło sformułowanie we wzorcu umowy postanowienia dotyczącego terminu płatności w zarzucanym brzmieniu jako wynik błędu oraz poinformowało, że błąd ten został poprawiony poprzez zmianę treści stosowanych wzorców umów, poprzez nadanie postanowieniu dotyczącemu terminu płatności nowego brzmienia, zgodnego z regulacją zawartą w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), zwanego dalej „ rozporządzeniem taryfowym ”. Zgodnie z deklaracją Miasta Limanowa zmienione wzorce umów przewidują, że odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w winny sposób. Miasto Limanowa poinformowało ponadto, że w przypadku wystąpień z wnioskami o przedłużenie terminu płatności należności wynikających z wystawianych faktur, zawsze były one rozpatrywane pozytywnie. ad. pkt 2. Miasto Limanowa oceniło, że postanowienie umowne będące przedmiotem zarzutu jest wypełnieniem wymogów formalnych, jakie powinna spełniać umowa o dostawę wody i odprowadzenie ścieków, w świetle regulacji wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, z późn. zm) , zwanej dalej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu , a mianowicie określonych w art. 6 ust. 3 pkt 6 tej ustawy , zgodnie z którym umowa powinna określać m.in. „okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia”. Miasto Limanowa przedstawiło strona 4 z 12 stanowisko, zgodnie z którym przyjmowało za oczywiste, że wypowiedzenie umowy przez dostawcę usług na podstawie postanowienia przewidującego rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia może nastąpić tylko w przypadkach uzasadniających przerwanie dostaw wody czy odprowadzania ścieków. Miasto Limanowa zadeklarowało gotowość zmiany wzorców umów, polegającej na zmianie postanowień umownych, będących przedmiotem tego zarzutu, poprzez wyeliminowanie postanowień przewidujących możliwość jednostronnego rozwiązania umowy przez dostawcę usług z przyczyn innych, niż określone w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu. W toku postępowania organ antymonopolowy ustalił, co następuje. Na terenie Miasta Limanowa działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi Miasto Limanowa za pośrednictwem swojego zakładu budżetowego – Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (dalej: „MZGKiM”). Miasto Limanowa jest gminą posiadającą status miasta. Zgodnie z § 10 ust. 1 Statutu Miasta Limanowa, przyjętego uchwałą Nr XX/138/2008 r. Rady Miasta Limanowa z dnia 30 maja 2008 r. w celu wykonywania zadań Miasto tworzy jednostki organizacyjne, nadając im statuty i regulaminy, w tym przedsiębiorstwa i zakłady gospodarki komunalnej. W pkt 4 wykazu jednostek organizacyjnych Miasta Limanowa, stanowiącym załącznik nr 3 do Statutu, ujęty jest MZGKiM, będący jednostką organizacyjną utworzoną na podstawie uchwały Nr XIX/124/91 Rady Miejskiej w Limanowej z dnia 30 grudnia 1991 r, działającą w formie zakładu budżetowego. MZGKiM swym przedmiotem działania obejmuje w szczególności świadczenie usług w zakresie usług wodociągowo - kanalizacyjnych, w którym, poprzez wyodrębniony w swojej strukturze Zakład Wodociągów i Kanalizacji, realizuje następujące działania: - bieżące utrzymanie i eksploatacja komunalnych sieci i urządzeń wodno-kanalizacyjnych w zakresie zapewniającym ciągłość dostawy wody i odprowadzania ścieków, - czynności związane z handlową obsługą odbiorców usług, - realizację lub udział w realizacji zadań inwestycyjnych w zakresie rozbudowy oraz modernizacji sieci i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W toku postępowania wyjaśniającego MZGKiM złożyło wyjaśnienia dotyczące zawierania umów z odbiorcami usług, z których wynika, że od 2005 roku posługuje się czterema wzorcami umów, które zbudowane są według jednakowego i niezmiennego schematu, natomiast różnią się niektórymi postanowieniami, w zależności od rodzaju odbiorcy i usługi. I tak w obrocie MZGKiM posługuje się wzorcami umów, opracowanymi odpowiednio dla: - wzór A - odbiorcy usług dostarczanych do budynku wielolokalowego (np. wspólnoty mieszkaniowej), - wzór B - odbiorcy usług wyłącznie w zakresie zaopatrzenia w wodę, - wzór C - odbiorcy usług wyłącznie w zakresie odprowadzania ścieków, - wzór D - odbiorcy usług będącego osobą korzystającą z lokalu znajdującym się w budynku wielolokalowym. We wszystkich stosowanych wzorcach umów (A-D) zawarte są postanowienia, zgodnie z którymi: - odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wystawienia, strona 5 z 12 przy czym umowy te zawierają również postanowienie, zgodnie z którym „za opóźnienie w zapłacie należności wynikających z niniejszej umowy odbiorca usług zapłaci dostawcy usług odsetki ustawowe”, - umowa może być rozwiązana przez każdą ze stron: a) z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu pisemnego wypowiedzenia, b) bez zachowania okresu wypowiedzenia – w przypadku naruszania przez drugą stronę postanowień umowy. przy czym, zgodnie z § 6 ust. 4 Regulaminu „rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy skutkuje zastosowaniem przez Zakład środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług”. Mając powyższe na uwadze, organ antymonopolowy zważył, co następuje. interes publiczny Art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów ogranicza zastosowanie jej przepisów wyłącznie do podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. Warunkiem koniecznym do uruchomienia procedur i zastosowania instrumentów określonych w ustawie jest zatem, aby działania przedsiębiorców – którym zarzucono naruszenie jej przepisów – stanowiły potencjalne zagrożenie interesu publicznego, nie zaś jednostki lub grupy. Takie stanowisko konsekwentnie prezentuje Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r. stwierdził, że „interes publiczny w postępowaniu administracyjnym nie jest pojęciem jednolitym i stałym. W każdej sprawie winien on być ustalony i konkretyzowany co do swych wymagań. Organ administracji – Prezes Urzędu winien być w toku postępowania i przy wydawaniu decyzji rzecznikiem tego interesu, albowiem wynika to z jego zadań w strukturze administracji publicznej – art. 7 k.p.a. Publiczny znaczy dotyczący ogółu, dotykający ogółu a nie jednostki, czy też określonej grupy. A zatem podstawą do zastosowania przez Prezesa Urzędu przepisów ustawy antymonopolowej winno być uprzednie stwierdzenie, że został naruszony interes publicznoprawny, a nie interes prawny jednostki czy też grupy”. 1 Podobnie na temat interesu publicznego Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wypowiedział w wielu innych wyrokach. 2 Ustawa zatem, w odniesieniu do przedsiębiorców chroni konkurencję, a w odniesieniu do konsumentów ich interesy, jako zjawiska o charakterze instytucjonalnym. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy działania Miasta Limanowa nie były ograniczone do określonych odbiorców lub ich grupy. Dotyczyły wszystkich odbiorców usług świadczonych przez MZGKiM, przyłączonych do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Należy zatem uznać, iż ze względu na możliwość naruszenia interesu publicznego uzasadnionym było wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. strona postępowania Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pod pojęciem przedsiębiorcy rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a także osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub 1 wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dn. 27 czerwca 2001 r, (sygn. akt XVII Ama 92/00). 2 por. wyroki Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: z dnia 30 maja 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 80/00), z dnia 4 lipca 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 108/00), z dnia 6 czerwca 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 78/00). strona 6 z 12 świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, między innymi w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Również stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu zadania te są zadaniami własnym gminy. Zarówno orzecznictwo Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i doktryna zgodnie uznają, że do działalności publicznej gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawa antymonopolowa ma zastosowanie 3 . W konsekwencji należy przyjąć, że gmina – jako osoba prawna - posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , gdyż organizuje i świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Stosownie do stanowiska Sądu Najwyższego 4 zakład budżetowy gminy nie posiada zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem gospodarczym, w związku czym nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a zatem legitymacja bierna w niniejszym postępowaniu przysługuje wyłącznie Miastu Limanowa. Zważywszy, że MZGKiM jest jednostką organizacyjną Miasta Limanowa i reprezentuje je w relacjach z odbiorcami usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, wszelkie działanie i zaniechanie MZGKiM w tym zakresie jest równoznaczne, na potrzeby rozważań niniejszej decyzji, z działaniem i zaniechaniem Miasta Limanowa. uprawdopodobnienie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jeżeli w toku postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów zostanie uprawdopodobnione że przedsiębiorca stosuje praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów, a przedsiębiorca, któremu jest zarzucane naruszenie tego przepisu, zobowiąże się do podjęcia lub zaniechania określonych działań zmierzających do zapobieżenia tym naruszeniom, organ antymonopolowy może, w drodze decyzji, nałożyć na niego obowiązek wykonania tych zobowiązań. Punktem wyjścia do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy działania Miasta Limanowa noszą znamiona praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W świetle art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy, natomiast stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy stosowanie takich praktyk jest zakazane. Naruszenie tego przepisu następuje zatem wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące kryteria: - działania przedsiębiorcy noszą znamiona bezprawności, - działania te naruszają zbiorowe interesy konsumentów. 3 tak: St. Gronowski „Ustawa antymonopolowa. Komentarz” CH BECK 1996 s. 37 i nast. oraz E. Modzelewska– Wąchal „Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz” Twigger 2002, str. 34 i nast. 4 tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 34/96. strona 7 z 12 przesłanka bezprawności Pojęcie bezprawności nie jest pojęciem prawnie zdefiniowanym. Należy zatem przyjąć, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, że „działanie bezprawne” to zachowanie sprzeczne z nakazem lub zakazem zawartym w ustawie, rozporządzeniu wydanym na podstawie i dla wykonania ustawy, umową międzynarodową mającą bezpośrednie zastosowanie w stosunkach wewnętrznych oraz z zasadami współżycia społecznego. Bezprawność jest czynnikiem o charakterze obiektywnym, tj. niezależnym od wystąpienia szkody czy też zamiaru po stronie przedsiębiorcy dopuszczającego się działań bezprawnych. ad. pkt I.1. Stosownie do § 17 ust. 1 rozporządzenia taryfowego termin zapłaty za usługi z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków określony w fakturze powinien wynosić co najmniej 14 dni licząc od dnia jej „wysłania lub dostarczenia w inny sposób”. Minimalny obowiązek, jaki przepis ten nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne to wysłanie faktury konsumentowi nie później niż 14 dni przed terminem płatności wskazanym w rachunku. Postanowienia umowne stosowane w umowach zawieranych przez MZGKiM nakładają na konsumentów obowiązek uiszczenia należności w terminie 14 dni od daty wystawienia faktury, bez względu na to, kiedy faktura zostanie im wysłana lub doręczona. Umowy nie gwarantują, iż nadanie lub dostarczenie faktury do konsumenta nastąpi w terminie 14 dni przed datą płatności widniejącą na rachunku, a zatem nie gwarantują, że termin płatności określony w fakturze będzie – stosownie do § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określania taryf – nie krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Może to doprowadzić do sytuacji, w której przysługujący konsumentowi termin na uregulowanie należności ulegnie skróceniu w stosunku do terminu przewidzianego w przepisach prawa w konsekwencji wysłania lub doręczenia faktury konsumentowi w terminie późniejszym niż 14 dni przed datą płatności. W analizowanym przypadku przedsiębiorca samodzielnie ustala datę, od której rozpoczyna się bieg terminu na uiszczenie należności przez konsumenta, jak również sam decyduje o dacie wysłania (doręczenia) faktury konsumentowi. Wyłącznie od przedsiębiorcy zależy zatem, jaki czas będzie przysługiwał konsumentom na uiszczenie należności. Może zaistnieć sytuacja, że w wyniku wysłania lub doręczenia faktury w terminie późniejszym niż 14 dni przed datą płatności (czego nie wykluczają zakwestionowane przez organ antymonopolowy postanowienia), przysługujący konsumentom czas na uiszczenie należności będzie na tyle krótki, że konsument nawet przy dochowaniu należytej staranności nie będzie w stanie uiścić należności w terminie podanym na rachunku. W skrajnych przypadkach faktura może zostać doręczona konsumentom nawet po terminie płatności. W świetle powyższego zachowanie przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego polegające na posługiwaniu się w treści umów zawartych w obrocie konsumenckim może być obarczone cechą bezprawności. Dla oceny tej przesłanki wydaje się być pozbawionym znaczenia okoliczność przedstawiona przez MZGKiM, zgodnie z którą „faktury za dostawę wody dla odbiorców indywidualnych wystawiane są najczęściej bezpośrednio u odbiorcy przy pomocy przenośnego systemu inkasenckiego”. Ewentualne naruszenie będące przedmiotem sformułowanego zarzutu może mieć miejsce niezależnie od tego, jak w praktyce odbywa się doręczanie faktur konsumentom. Dla naruszenia zakazu określonego w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie jest bowiem konieczne faktyczne wystąpienie na rynku skutków określonej praktyki. Wystarczające jest, że istnieje zagrożenie wystąpienia takich skutków, gdyż zadaniem organu antymonopolowego jest nie tylko eliminowanie skutków działań stanowiących praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów, ale również przeciwdziałanie ich wystąpieniu. Wynika to wprost z art. 1 ust. 2 strona 8 z 12 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , zgodnie z którym ustawa ta reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, jeżeli praktyki te wywołują lub mogą wywoływać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dla oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia § 17 ust. 1 rozporządzenia taryfowego bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność, iż być może w rzeczywistości doręczenie faktury – dzięki zastosowaniu urządzeń przenośnych – ma miejsce w większości przypadków w dniu jej wystawienia. Kluczowe znaczenie ma natomiast okoliczność, iż na podstawie umowy przedsiębiorca wodociągowo-kanalizacyjno ma możliwość arbitralnie ustalać termin, w którym dokonywać będzie wysyłki lub doręczania faktur i nie można wykluczyć sytuacji, że nastąpi to w terminie późniejszym niż 14 dni przed datą płatności wskazaną na rachunku. W oparciu o treść zawieranych w obrocie konsumenckim umów dostawca zastrzega sobie zatem możliwość działania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w wyniku czego zagrożone są interesy najsłabszej grupy uczestników rynku, jakimi są konsumenci. Ocenie podlega więc tutaj treść postanowień umownych, które mogą wywołać określone implikacje. W tym stanie rzeczy zachodzi podejrzenie, że posługiwanie się przez MZGKiM zakwestionowanym postanowieniem umownym obarczone jest cechą bezprawności. Opisane zachowania przedsiębiorcy godzą przy tym w interesy konsumentów, gdyż mogą doprowadzić do sytuacji, w której skrócony zostanie zagwarantowany w przepisach prawa termin na uiszczenie należności z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W konsekwencji posługiwania się zarzucanym postanowieniem może również dojść do tego, iż konsumenci, nie z własnej winy, nie będą w stanie wywiązać się z obowiązku płatności na rzecz dostawcy w określonym terminie, co będzie skutkowało prawem żądania przez MZGKiM zapłaty odsetek umownych w wysokości odsetek ustawowych. ad. pkt I.2. W ocenie organu antymonopolowego postanowienia zawarte we wzorcach umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzaniu ścieków określają uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do rozwiązania umów o świadczenie usług w sposób sprzeczny z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Omawiane wzorce umowne zawierają postanowienie, w świetle którego przedsiębiorca wodociągowo-kanalizacyjny ma prawo jednostronnego rozwiązania umowy o świadczenie usług: - w przypadku naruszania przez drugą stronę postanowień umowy - bez zachowania okresu wypowiedzenia, - w dowolnych okolicznościach - z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu pisemnego wypowiedzenia. Zgodnie z Regulaminem rozwiązanie umowy, a zatem również na podstawie powyższego postanowienia umownego, skutkuje zastosowaniem przez MZGKiM środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług. Stosownie do analizowanego postanowienia umownego MZGKiM jest uprawnione do rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w każdym przypadku naruszenia przez odbiorcę postanowień umowy. Skutkuje to wstrzymaniem świadczenia usług na rzecz odbiorcy tj. odcięciem dostawy wody i zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego. Punktem wyjścia w ocenie, czy posługiwanie się powyższym postanowieniem umownym nosi znamiona bezprawności, są przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu , która określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz strona 9 z 12 zbiorowego odprowadzania ścieków. Powołać tu należy w pierwszej kolejności art. 8 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu , który określa, w jakich okolicznościach przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne uprawnione jest do wstrzymania świadczenia usług na rzecz odbiorcy. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo– kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącza kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Formułując powyższy przepis ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem „w szczególności” lub podobnym. Oznacza to, że katalog okoliczności, które stanowią podstawę do wstrzymania świadczenia usług ma charakter zamknięty, który nie może być dowolnie i arbitralnie rozszerzany przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w treści umowy. Odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego może nastąpić zatem tylko wówczas, gdy wystąpi jedna z przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu . W ocenie organu antymonopolowego brzmienie postanowienia umownego, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne może rozwiązać umowę w każdym przypadku naruszania przez odbiorcę usług postanowień umowy, co skutkuje zastosowaniem środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług, a więc odcięciem dostawy wody i zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego, nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Zdarzenia, o których mowa w hipotezach powołanego przepisu obejmują bowiem ściśle określone sytuacje, w których może nastąpić odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego i nie odnoszą się do każdego naruszenia postanowień umowy przez odbiorcę usług. Oznacza to, że kwestionowane postanowienie umowne statuuje możliwość przekroczenia przez Miasto Limanowa jego ustawowych kompetencji jako dostawcy usług wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie możliwości wstrzymania świadczenia usług. Okoliczności „naruszania przez odbiorcę postanowień umowy” są bowiem dużo szersze niż wymienione w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w sposób enumeratywny przesłanki pozwalające na odcięcie dostawy wody i wstrzymanie odbioru ścieków. Jest to niedopuszczalne, skoro bowiem ustawodawca w treści ww. przepisu przewidział określone sankcje za określone naruszenia, przedsiębiorca nie może w treści umowy przewidywać sankcji o większej wadze za mniejsze naruszenia. Kwestionowana klauzula wprowadza zatem odbiorców w błąd co do uprawnień i obowiązków spoczywających na przedsiębiorcy w zakresie możliwości zastosowania środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług przez odbiorcę. Naruszenie umowy wyrażać się może przy tym w postaci zupełnie nieistotnych uchybień, w stosunku do których całkowicie nieadekwatne są tak poważne konsekwencje jak wypowiedzenie umowy. Zawierane przez MZGKiM umowy przewidują również możliwość jednostronnego rozwiązania przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego umowy o świadczenie usług, z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Jest to uregulowanie jeszcze bardziej niekorzystne dla odbiorców usług od wyżej przywołanych regulacji ustawowych, ściśle regulujących okoliczności, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo- strona 10 z 12 kanalizacyjne może zaprzestać świadczenia usług na rzecz odbiorcy. Na podstawie tego postanowienia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zastrzega sobie prawo rozwiązania umowy według własnego uznania, również z odbiorcą usług, który wywiązuje się ze wszystkich ciążących na nim obowiązków. W powyższym kontekście wziąć należy jednocześnie pod uwagę szczególny charakter usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zważyć należy, że woda jest towarem o wyjątkowym charakterze – podstawowym dobrem niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania zarówno gospodarstw domowych, jak podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że przewidziana przez ustawę sankcja względem odbiorcy, który w terminie nie reguluje swoich należności polega na przyznaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu uprawnienia do wstrzymania świadczenia usług tj. odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, z którego przedsiębiorstwo może, przy zaistnieniu okoliczności określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu skorzystać. Zastrzeżonej dla przedsiębiorstwa możliwości odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w żaden sposób nie można utożsamiać z przyznaniem mu uprawnienia do rozwiązania umowy z odbiorcą, w tym w szczególności do jej rozwiązania w trybie natychmiastowym. Abstrahując od rozbieżności skutków, jakie dla konsumenta nastąpią w przypadku wstrzymania świadczenia usług oraz w przypadku rozwiązania zawartej umowy, wskazać należy, że w przypadku wstrzymywania świadczenia usług z powodu nie uiszczenia przez odbiorcę należności ustawa nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określone obowiązki. Jest ono zobligowane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody, poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu, a także zawiadomienia o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego odbiorcy usług oraz innych podmiotów wskazanych w ustawie (powiatowego inspektora sanitarnego, wójta, burmistrza, prezydenta miasta) na co najmniej 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (art. 8 ust. 2 i 3 ustawy). Sankcja polegająca na natychmiastowym rozwiązaniu z odbiorcą umowy nie uwzględnia obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę w ust. 2 i 3 art. 8 ustawy . Wobec powyższego bezprawność postanowień będących przedmiotem zarzutów postawionych w przeprowadzonym postępowaniu należy uznać za uprawdopodobnioną. W świetle tych postanowień umownych jednostka organizacyjna Miasta Limanowa unormowała w stosowanych umowach sprawę odstąpienia od świadczenia usług wodociągowo- kanalizacyjnych nie tylko inaczej niż powszechnie obowiązujące przepisy prawa, ale także w sposób mniej korzystny dla odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych (konsumenta) niż wynika to z tych przepisów. przesłanka naruszenia zbiorowych interesów konsumentów Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie definiuje pojęcia zbiorowego interesu konsumentów, stwierdzając jedynie w art. 24 ust. 2 pkt. 3, że nie jest nim suma indywidualnych interesów konsumentów. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy – powołanego na wstępie uzasadnienia niniejszej decyzji - należy przyjąć, że ze zbiorowymi interesami konsumentów mamy do czynienia wówczas, gdy działania przedsiębiorcy są powszechne i mogą dotknąć każdego potencjalnego konsumenta będącego kontrahentem przedsiębiorcy. W orzecznictwie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrwalił się pogląd, iż naruszenie interesu publicznoprawnego ma miejsce wówczas, gdy skutkami działań strona 11 z 12 sprzecznych z przepisami prawa antymonopolowego dotknięty jest szerszy krąg uczestników rynku, względnie, gdy działania te wywołują na rynku inne niekorzystne zjawiska 5 . W ocenie organu antymonopolowego zachowanie Miasta Limanowa, zakwestionowane w niniejszej decyzji, polegające na stosowaniu w obrocie z konsumentami wzorców umów, zawierających postanowienia sprzeczne z obowiązującymi przepisami godzą w zbiorowe interesy konsumentów. Podanie w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków informacji niezgodnych z obowiązującym prawem może doprowadzić do niekorzystania przez konsumenta z jego praw i nieegzekwowania przez niego na dostawcy usług zachowań, które nakłada na niego ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu . Stosowane przez Miasto Limanowa wzorce umów wykorzystywane są przy zawieraniu umów m.in z konsumentami. Stroną takich umów są zarówno wszyscy aktualni klienci MZGKiM, jak i wszyscy przyszli (potencjalni), zatem krąg adresatów takiego wzorca nie jest z góry określony. Biorąc pod uwagę, że konsument nie ma wpływu na zapisy zawieranej z nim umowy, gdyż nie jest ona z nim indywidualnie negocjowana, należy uznać, że wszelkie zawarte w niej bezprawne zapisy, godzą w jego interes. Uwzględniając powyższe, należy uznać, iż stosowanie przez Miasto Limanowa praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów zostało uprawdopodobnione. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji niniejszej decyzji. zobowiązanie do podjęcia działań zmierzających do zapobieżenia naruszeniom W toku postępowania Miasto Limanowa uznało stanowisko organu antymonopolowego za uzasadnione i zadeklarowało zmianę w rozważanym zakresie wzorców umów oraz umów obowiązujących. Zakres dokonanych zmian w całości uwzględnia zastrzeżenia będące przedmiotem sformułowanych zarzutów. Art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, iż w decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy organ antymonopolowy może określić termin wykonania zobowiązań. Zgodnie z deklaracją Miasta Limanowa cała procedura informacyjna, obejmująca wszystkich dotychczasowych klientów MZGKiM zostanie ukończona do dnia 31 stycznia 2010 r. Data ta została wskazana z uwzględnieniem skali podjętych działań tj. konieczności dotarcia z informacją o zmianie postanowień umowy do odbiorców usług. Organ antymonopolowy uwzględnił deklaracje Miasta Limanowa oraz fakt, iż w toku, zarówno postępowania wyjaśniającego jak i postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów, podjęło ono działania zmierzające do eliminacji wskazanych uchybień. Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , w decyzji wydawanej na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy organ antymonopolowy nakłada na przedsiębiorcę obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji zobowiązań. Biorąc pod uwagę, że dla oceny stopnia wykonania zobowiązań Miasta Limanowa niezbędne będzie uzyskanie informacji o ilości konsumentów, którym dostarczone będą zawiadomienia o zmianie postanowień umownych oraz o ilości umów nowo zawartych w oparciu o poprawiony wzorzec umowy organ antymonopolowy uznał, że termin jednego miesiąca od zadeklarowanej daty wykonania zobowiązania, na przygotowanie i przedłożenie niezbędnych informacji o stopniu jego wykonania, nie jest terminem nadmiernie uciążliwym. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w pkt II. sentencji niniejszej decyzji. 5 por. wyroki Sądu Ochrony Konkurencji Konsumentów: z dn. 4 lipca 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 108/00); z dn. 23 lutego 2002 r. (sygn. akt XVII Ama 133/2001). strona 12 z 12 Stosownie do treści art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w związku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przysługuje stronie odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie, pl. Szczepański 5, 31-011 Kraków. z upoważnienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów otrzymują: 1. Miasto Limanowa ul. Jana Pawła II 9, 34-600 Limanowa 2. RKR a/a