Ts 250/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 18 kwietnia 2023 r. Pozycja 104 POSTANOWIENIE z dnia 27 października 2022 r. Sygn. akt Ts 250/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Sych , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.G. o zbadanie zgodności: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj- nego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w zakresie, w jakim „nie przewiduje możliwości występowania w charakterze strony członka wspólnoty w procesie legalizacji przedsięwzięcia budowlanego, a to z uwagi na status organizacyjny Wspólnoty Mieszkaniowej określony przez art. 6 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali” , z art. 45 ust. 1 w z wiązku z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: odmówić nada nia dalsz ego bieg u skardze konstytucyjnej . UZ A SADNIENI E 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 październi- ka 2021 r. (data nadania), A.G. (dalej: skarżąc a ) – reprezentowana przez pełnomocnika z wy- boru – wystąpił a z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego: 1.1. W e wnioskach z 16 maja 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 24 czerwca 2019 r. i 3 lipca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (dalej też: organ) o przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości w związku z budową in- sta lacji gazowej. Postanowieniem z 8 lipca 2019 r. organ odmówił wszczęcia postępowania administra- cyjnego na wniosek skarżącej, uznawszy że nie ma ona legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 , ze zm.; dalej: k.p.a.). Wskutek zażalenia skarżącej z 25 lipca 2019 r. na powyższe rozstrzygnięcie Woje- wódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy) , postanowieniem z 2 września 2019 r. , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie . Zdaniem organu odwoławczego, wprawdzie nie jest wykluczony udział w postępowa- niu administracyjnym – obok wspólnoty mieszkaniowej lub spółdzielni – także właścicieli OTK ZU B/2023 Ts 250/21 poz. 104 2 poszczególnych lokali, którym przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny. W ocenie organu odwo- ławczego okoliczności wskazywane przez skarżącą we wnioskach z 16 maja 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 24 czerwca 2019 r. i 3 lipca 2019 r. oraz w zażaleniu z 25 lipca 2019 r. nie przesądzają o istnieniu tego rodzaju indywidualnego interesu prawnego. Tym samym or- gan pierwszej instancji słusznie ocenił, że żądanie zawarte we wnioskach skarżącej pochodzi- ło od podmiotu nieup rawnionego, co pociągało za sobą odmowę wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy stwierdził również, że bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzy- gnięciem sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uzna- nia jej za str onę postępowania przed organami nadzoru budowlaneg o. 1.2. Na postanowienie z 2 września 2019 r. skarżąca wniosła skargę do sądu admini- stracyjnego . Wyrokiem z 20 lutego 2020 r. (sygn. akt […] ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na postanow ienie organu odwoławczego; orzeczenie to zostało następnie podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 202 1 r. (sygn. akt […] ), oddalającym skargę kasacyjną . W ocenie sądów administracyjnych obu instancji skar- żąca nie miała przymiotu strony postępowania administracyjnego, dlatego organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej. 2. Zdaniem skarżącej wydane wobec niej orzeczenia sądów administracyjnych w spo- sób nieprawidłowy pozbawiły ją prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru budowlanego (s. 7 - 9 uzasadnienia skargi) . 3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytu c yjnego z 28 października 2021 r. (któ- rego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżące j 13 grudnia 2021 r.) – na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) – skarżąc a został a wezwan a do usunięcia brak ów fo rmaln ych skargi konstytucyjnej przez : 1) doręczenie : a) podpisanej skargi konstytucyjnej, b) prawidłowego pełnomocnictwa szczególnego uprawniającego do sporządzenia i wniesienia skargi oraz reprezentowania skarżącej przed Trybunałem Konstytucyjnym w odnie sieniu do sprawy, w związku z którą złożona została skarga konstytucyjna (wraz z czterema kopiami); 2) udokumentowanie daty doręczenia orzeczenia wskazanego w skardze konstytucyj- nej jako ostateczne. We wniesionym do Trybunału 20 grudnia 2021 r. (data nadan ia) piśmie procesowym skarżąca wykonała powyższe zarządzenie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. OTK ZU B/2023 Ts 250/21 poz. 104 3 2 . Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono art. 28 ustawy z dnia 14 czer - wca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) w brzmieniu: „ Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie al bo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ”. Przepis ten został zakwestionowany w zakresie, w jakim „nie przewiduje możliwości występowania w charakterze strony członka wspólnoty w procesie legalizacji przedsięwzięcia budo wlanego, a to z uwagi na status organizacyjny Wspólnoty Mieszkaniowej określony przez art. 6 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali”, a j ako wzorce kontroli skarżąc a powołał a art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji. 3. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że analiza argumentacji skarżące j prowa- dzi do wniosku, że kwestionuje ona wprost wydane w je j sprawie orzeczenia sądów admini- stracyjnych, czyli akty stosowania prawa. W związku z powyższym należy przypomnieć, że w obowiązującym stanie prawnym przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyj- nej nie są akty stosowania prawa, a sam Trybunał nie pełni funkcji kolejnej instancji odwo- ławczej (zob. np. postanowienia TK z: 8 marca 2004 r., sygn. Ts 202/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 150; 15 grudnia 2009 r. i 19 października 2010 r., sygn. Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 335 i 336; 31 października 2011 r., sygn. Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 381; 11 kwietnia 2013 r . i 8 listopada 2013 r., sygn. Ts 128/12, OTK ZU nr 6/B/2013, poz. 580 i 581; 22 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 72/12, OTK ZU nr 5/B/2013, poz. 474; 8 lipca 2014 r., sygn. Ts 256/13, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 43 oraz 5 grudnia 2016 r., sygn. Ts 194/16, OTK ZU B /2017, poz. 32). Okoliczność ta – stanowiąca nieusuwalne uchybienie formalne – pociąga za sobą od- mow ę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK. 4. W dalszej kolejności Trybunał zwraca uwagę na nieprawidłowe powołanie przez skarżąc ą konstytucyjnych wzorców kontroli. Należy przypomnieć, że wstępne rozpoznanie skargi konstytucyjnej wymaga przede wszystkim zbadania, czy wskazany przez skarżącego wzorzec podstawowy ( in casu : art. 45 ust. 1 Konstytucj i) może stanowić punkt odniesienia przy badaniu zaskarżonego przepisu. To z kolei ma wpływ na ocenę dopuszczalności orzekania przez Trybunał w oparciu o powołane przez skarżącego wzorce związkowe ( in casu : art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji). Aby bo- wiem uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną. Artykuł 45 ust. 1 K onstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie , gdyż statuuje on konstytucyjne prawo do sądu, a mimo to skarżąca odnosi go do za- sad postępowania administracyjnego. W postanowieniu z 14 grudnia 2010 r. , sygn. Ts 120/10 (OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 161) Trybunał wyjaśnił , że „w demokratycznym państwie praw- nym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania spraw iedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w powiązaniu z prawem do kwestionowania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez o rgany władzy pu- blicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedli- wości proceduralnej. Na etapie postępowania administracyjnego wywodzenie praw podmio- towych z zasad odnoszących się do postępowania sądowego jest jednak ocz ywiście bezzasad- OTK ZU B/2023 Ts 250/21 poz. 104 4 ne. W zakresie przedmiotowym art. 45 Konstytucji nie mieści się zagadnienie sprawiedliwo- ści proceduralnej przed organami postępowania administracyjnego”. Należy więc uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w części, w jakiej skarżąca odnosi reguły zeń płynące do postępowania administracyjnego w sprawie uznania jej za stro- nę w postępowaniu prowadzonym przez nadzór budowlany, w którym przymiot strony ma wspólnota mieszkaniowa, do której skarżąca należy (por. po stanowienie z 18 kwietnia 2016 r., sygn. Ts 322/15, OTK ZU B/2016, poz. 346 – dotyczące niedopuszczalności powoła- nia art. 45 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli względem regulacji dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy ) . Skoro zatem zagadnieni e sprawiedliwości proceduralnej przed organami postępowania administracyjnego nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 oraz 12 kwietnia 2012 r., SK 30/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 39), to przepis ten stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli w zakresie dotyczącym uzyskania statusu strony w postępowani u administracyjnym . Nieadekwatność art. 45 ust. 1 Konstytucji jako wzorca głównego p ociąga za sobą bez- przedmiotowość wzorców związkowych : art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Pierwszy z nich stanowi rozwinięcie wspomnianego art. 45 ust. 1, a zatem odnosi się do prawa do sądu. Drugi zaś statuuje prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji ( nota bene skarżąca w swojej sprawie miała zapewnione przez przepisy proceduralne dwuinstan- cyjne postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne i skorzystała z przewidzia- nych przez ustawy procesowe środków zaskarżenia). W świetle powyższ ego rozpoznanie merytoryczne analizowanej skargi konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji byłoby niedopuszczalne i w tej też części skardze należy odmówić nada- nia da lszego biegu na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK. 5. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdz ił także, że s karga nie spełnia wyma- gań formalnych przewidzianych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK, a mianowicie – nie za- wiera uzasadnienia sformułowanego w jej petitum zarzutu niezgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu z powołaniem argumentów i dowodów na ich poparcie. Należy zauważyć, że skarżąc a nie wyjaśnił a na jakiej podstawie przyjmuje istnienie prawa do bycia stroną postępowania administracyjnego. Prawo takie bynajmniej nie wynika z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 ani art. 78 Konstytucji, co zostało już wyjaśnione w punkcie 4 tej części niniejszego uzasadnienia, niemniej jednak s karżąc a – nawet pro forma – nie p odj ę ł a próby konfrontacji przedmiotu zaskarżenia z powołanymi przez nią wzorcami kontroli , a wręcz przeciwnie – jej argumentacja (na co zwrócono uwagę w punkcie 3 tej części niniej- szego uzasadnienia) skierowana została przeciw rozstrzygnięciom wydanym w je j sprawie oraz sposobowi, w jaki sądy administracyjne uargumentowały utrzymanie w mocy postano- wień organów nadzoru budowlanego. Trybunał podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, że przesłanka odpowied- niego uzasadnienia zarzutów nie powinna być trakto wana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w postępowaniu pisemnym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonują- ce, lecz zawsze muszą być argumentami „nadającymi się” do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez skarżącego wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem kon- stytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli. Dop óki skarżący (wnioskodawca, sąd pytający) nie powoła przekonują- cych motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu z odnośnymi normami Konstytucji, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Skarga kon- stytucyjna, wniosek lub pytanie prawne, w których inicjator postępowania ograniczyłby się OTK ZU B/2023 Ts 250/21 poz. 104 5 do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał. Należy jednocze- śnie podkr eślić, że Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do zbadania wszystkich oko- liczności sprawy w celu jej wszechstronnego wyjaśnienia, nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 69 ust. 1 i 3 u.o.t.p.TK). Nie ozna- cza to j ednak w żadnym wypadku przerzucenia – przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie – ciężaru dowodzenia na Trybunał. Powyższa reguła postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, speł- niając w szystkie wymagania wynikające z Konstytucji oraz u.o.t.p.TK (por. w szczególności: odnośnie do skarg konstytucyjnych – postanowienia TK z: 23 maja 2012 r., sygn. Ts 100/11, OTK ZU nr 3/B/2012, poz. 294; 15 listopada 2012 r., sygn. Ts 278/11, OTK ZU nr 2/B/ 2013, poz. 185; 19 listopada 2012 r., sygn. Ts 4/12, OTK ZU nr 1/B/2013, poz. 107; 13 lutego 2015 r., sygn. Ts 220/13, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 36; 15 lipca 2015 r., sygn. SK 69/13, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 110 oraz 8 października 2015 r., sygn. Ts 165/15, OTK ZU nr 6/B/2015, poz. 710; odnośnie do wniosków – postanowienie pełnego składu TK z 26 listo- pada 2019 r., sygn. K 5/16, OTK ZU A/2019, poz. 66; odnośnie do pytań prawnych – posta- nowienia TK z: 4 listopada 2015 r., sygn. P 45/13, OTK ZU nr 10/A/2015, po z. 171; 4 listo- pada 2015 r., sygn. P 102/15, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 172 oraz 17 lipca 2019 r., sygn. P 16/17, OTK ZU A/2019, poz. 44). Z uwagi na to, że powołane przez skarżącą wzorce kontroli są nieadekwatne wobec przedmiotu zaskarżenia, zbędne było w zywanie skarżącej w trybie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK o prawidłowe uzasadnienie skargi, stosownie do wymogów określonych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK (por. postanowienie TK z 19 października 2010 r., sygn. Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 336) . Z tych powodów należało odmówić nadania dalszego biegu skardze także w oparciu o art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. P OUCZEN IE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżące j przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia.