Ts 230/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 22 października 2020 r. Pozycja 322 POSTANOWIENIE z dnia 18 lipca 201 9 r. Sygn. akt Ts 230/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej B. S. w sprawie zgodności: art. 136 ust. 1 - 3 w związku z art . 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust . 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 21 47) w zakresie, w jakim użyte przez prawodawcę w tych artykułach sformułowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” daje organo m administracji publicznej możliwość odmowy orzeczenia zwrotu wywłasz czonej nierucho - mości pomimo nie zrealizowania „celu publ icznego”, do którego osiągnięcia wywłaszczana nieruchomość miała być niezbędna, a który to determinuje możliwość wydania aktów wywł aszczeniowych. W rezultacie powoduje to, że część podmiotów tej samej kategorii wykluczona jest z możliwości skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast podmioty publiczne mogą z niej korzystać pomimo braku konstytucyjnej legi tymacji do ingerowania we własność prywatną oraz prawnej przyczyny nabycia własności w drodze wywłaszczenia , z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; p o s t a n a w i a: odmówić nadania dals zego biegu skardze k onstytucyjnej. UZASADNIENI E W sporządzonej przez adwokata i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 gru - dnia 2017 r. (data nadania) skardze konstytucyjnej B. S. (dalej: skarżąc y ) wystąpił z żądaniem przytoczonym in extenso w kompary cji niniejszego postanowienia. Ska rga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją Naczelnika Urzędu Gminy w N. z 15 lutego 1979 r. (znak: […] ) na rzecz Skarbu Państwa dokonano wywłaszczenia działki skarżącego z przeznaczeniem na budow ę zbiornika wodnego „S. ” . OTK ZU B/2020 Ts 230/17 poz. 322 2 Pismem z 23 maja 2014 r. skarżący wystąpił o zwrot części w ywłaszczonej działki , co uzasadnił faktem, że na części działki nie został zrealizowan y cel wywłaszczenia albowiem przesunięciu uległy granice lokalizacji inwesty cji „Zbiornik wodny S. ”. Starosta H. decyzją z 18 grudnia 2014 r. ( nr […] ) odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda P. , uwzględniając odwołanie skarżącego, decyzją z 1 kwietnia 2015 r. ( nr […] ) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia p rzez organ I instancji. Starosta H. rozpoznając powtórnie sprawę , decyzją z 4 sierpnia 2016 r. ( znak: […] ) postanowił zwrócić na rzecz skarżącego wywłaszczoną nieruchomość , jednocześnie zobo - wiązując go do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowan ego odszkodowania w kwocie 762, 72 zł. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urzą - dzeń Wodnych w B. Wojewoda P. uwzględnił powyższe odwołanie i decyzją z 12 września 2016 r. ( nr […] ) uchylił za skarżoną dec yzj ę i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wska - zano, że cel wywłaszczenia w stosunku do nieruchomości skarżącego został zrealizowany. Od powyższej decyzji sk arżący wniósł s kargę do Wojewódzkiego Sąd u Admini - stracyjnego w B. (dalej: WSA) ,który wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt […] ) podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracji wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r. (sygn. akt […] ) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. Zarządzeniem sędziego Trybunału z 29 listopada 2 018 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, przez udokumentowanie daty doręczenia wyr oku Naczelnego Sąd u Administracyjneg o z 10 sierpnia 2017 r. (sygn. akt […] ) oraz doręczenie jednej kopii skargi konstytucyjnej wraz z załącznikami. W piśmie z 4 grudnia 2018 r. skarżący uzupełnił powyższe braki. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie dos zło do naruszenia jego konstytucyjne go prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji braku pierwotnego jej wyko - rzystania na cel publiczny , na jaki nastąpiło wywłaszczeni e . Wskazuje on , że użyte przez ustawodawcę w art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospo - darce nieruchomościami (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.; dalej: u.g.n.) sformułowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ” nie może być od czytywan y w oderwaniu od pojęcia „c el publiczn y” , który to cel determinuje możliwość dokonania wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter osobisty i obligacyjny, które należy zakwalifikować jako „inne uprawnienie o charakter ze majątkowym” w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, uzyskujące szerszą ochronę na podstawie art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W dalszej części uzasadnienia skarżący , powołując się na orzecznictwo Trybunału podn osi , że nie ma przeszkód, aby przed miotem kontroli w ramach skargi konstytucyjnej była treść przepisu , ustalona w toku jego stałej, powszechnej i powtarzanej wykładni sądowej. Podkreśla, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że pojęcie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” został odczytany w oderwaniu od pojęcia „c elu publicznego jakiemu prze - dmiot wywłaszczenia miał posłużyć”. Wadliwość interpretacji powyższego pojęcia – zdaniem skarżącego – wystąpiła zarówno przez or ganami administracji orzekający mi w niniejszej sprawie , jak i sąda mi administ racyjn ymi. Tego rodzaju wnioskowanie jego zdaniem , „dotknięte jest wadą skutkującą naruszeniem przysługujących mu z mocy norm konsty - tucyjnych praw i wolności ” . Skarżący podkreśla, że przedstawione przez niego rozważania dotyczące pojęcia „celu p ublicznego” są „ wystarczające do dokonania oceny prawidłowości OTK ZU B/2020 Ts 230/17 poz. 322 3 rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji i sądy administracyjne z punktu widzenia ich zgodności ze wskazanymi w petitum skargi wzorcami ” . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2072 , ze zm. ; dalej: u.o.t.p. TK) , skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje pos tano - wienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy jest oczywiście bezzasadna. 2. W myśl utrwalonego poglądu normatywna treść przepisów może być kształtowana przez organy stosujące prawo. Jeżeli organy te nadają przepisom utrwalone i jednolite rozumienie, to powinno być ono uwzględnia ne przez Trybunał przy ocenie zarzutu niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (zob. np. wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83). Tożsamy pogląd został wyrażony przez skarżącego w skardze konstytucyjnej (s. 17) . Tryb u nał przypomina jednak , że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania istnienia utrwalonej i jednolitej lin ii orzeczniczej dotyczącej kwestionowanych przepisów . S karżący tymczasem nie przedstawił żadnego orzeczenia, które potwierdziłoby jego sposób roz umien ia zaskarżonych przepisów. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p. TK , skarga konstytucyjna powinna zawie rać uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skar żąc ego wraz z powo - łaniem argumentó w lub dowodów na jego poparcie. Jeżeli skarga konstytucyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności przepisu, a jedynie niekonstytucyjnego stosowania prawa, to należy stwierdzić, iż wymóg uzasadnienia niekonst ytucyjności przepisu nie został przez skarżąc ego spełniony. Analiza uzasadnienia skargi wskazuje na to, że skarżący kwestionuje de facto rozstrzygnięcia wydane w jego sprawie, a nie treść zaskarżonych przepisów. Przykładowo , na s. 9 skarżący podnosi , że „ […] rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego (…) obra - zują nieprawidłowy sposób interpretacji a rt. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n”. Z kolei dalej wskazuje (s. 17 i 18) , że „w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że pojęcie »cel okreś lony w decyzji o wywłaszczeniu« został odczytany w kompletnym oderwaniu od pojęcia »celu publiczne go« jakiemu przedmiot wywłaszczenia miał posłużyć. Wadliw ość interpretacj i tego pojęcia wystąpiła zarówno przed organami administracji orzekającej w tej spraw ie jak i sądami administracyjnymi ” . Trybunał przypomina, że wydanie wyroku i jego treść nie mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skoro więc skarżąc y zakwestionował sposób zastosowania zaskarżonych przepisów w je go sprawie przez sądy i organy admini stracji publicznej , sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana. Powyższa okoliczność , na podstaw ie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK w związku z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p. TK stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucy jnej . 3. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że nie wszystkie zaskarżone przepisy stanowiły podstawę prawną ostatecznego rozstrzygnięcia wskazanego przez ska r - żącego. OTK ZU B/2020 Ts 230/17 poz. 322 4 Skarżący jako przedmiot kontroli określił art. 136 ust. 1 - 3 w związku z art. 1 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 , ze zm. ; dalej: u.g.n. ) . Orzeczenia wydane przez sądy administracyjn e oraz organy administracji publicznej wydane w sprawie skarżąc ego dotyczyły zwrotu nieruchomości ze względu na niezre ali - zowanie celu, któremu służyć miało wywłaszczenie . Kwestię tę reguluje przede wszystkim art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wy właszcz onej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel , który został określony w decyzji o wywłaszczeniu. To , kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na ten cel , definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. I tak, zgodnie z tym przepisem, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (pkt 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (pkt 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z daniem skarżącego cel , któremu służyć miało wywłaszczenie jego nieruchomości nie został zreali - zowany w terminie wynikającym z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Stosownie nat omiast do art. 137 ust. 2 u.g.n. j eżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia wskazanego przez skarżącego był art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.g.n. Kwestia użycia nieruchomości w innym celu , niż określony w decyzji wywła - szczeniowej (art. 136 ust. 1 - 2 u.g.n.) nie był a przedmiotem roz strzygania przez sądy admini - stracyjne oraz organy administracji publicznej . W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżące mu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.