Ts 223/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 12 czerwca 2024 r. Pozycja 132 POSTANOWIENIE z dnia 16 lipca 2019 r. Sygn. akt Ts 223/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M . W . w sprawie zgodności: 1) art. 37 ust. 10 ustawy z dnia 2 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodaro- waniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 , ze zm.) „w zakresie, w jakim wobec uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany powodują- cych niemożliwość lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej cz ęści w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przezna- czeniem ; pozbawia właściciela oraz użytkownika wiecz ystego możliwości dochodzenia w trybie administracyjnym roszczeń polegających na żądaniu od gminy odszkodowania za poniesioną rze czywistą szkodę albo żądania od gminy wykupienia nieruchomości lub jej części, a przewiduje drogę postę- powania przed sądami powszechnymi” ; 2) art. 37 ust. 9 ustawy wymienionej w pkt 1 „w zakresie, w jakim nie nakłada na organ gminy obowiązku rozpatrzenia wniosku właściciela lub użytkowni- ka wieczystego nieruchomości o naprawę szkody planistycznej w trybie de- cyzji administracyjnej jak również w żaden sposób nie sankcjonuje bezczyn- ności gminy (brak postępowania merytorycznego lub nieudzielenie odpowie- dzi), co naraża obywatela na przymus postępowania cywilnego” – z art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także „ art. 1 Protokołu nr 1 Europej- skiej Konwencji o Ochronie Praw Cz łowieka i Podstawowych Wolności ” ; p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej , wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 listopada 2017 r. (data nadania) , M . W . (dalej: skarżąca) wystąpiła z żądaniem przytoczonym w kompa- rycji niniejszego postanowienia. Stan faktyczny, leżący u podstaw skargi konstytucyjnej, przedstawia się następująco. OTK ZU B/2024 Ts 223/17 poz. 132 2 Skarżąca 11 maja 2001 r. zakupiła od Skarbu Państwa nieruchomość za cenę 758 000 zł. Zgodnie z oznaczeniem urbanistycznym terenu, skarżąca była uprawniona do za- budowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej oraz upraw polowych. Na skutek uchwalenia przez Miasto […] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ob- szaru „ […] ”, który wszedł w życie 16 czerwca 2008 r., nieruchomość skarżącej, jako wcho- dząca w obszar Natura 2000 – została objęta zakazem zabudowy kubaturowej. Skarżąca stwierdziła , że wskutek powyższego zakazu poniosła szkodę planistyczną, której uznania dochodziła na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o plano- waniu i zagos podarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 , ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w postępowaniu cywilnym. W wyroku z 15 kwietnia 2015 r. Sąd Okręgowy w P . (sygn. akt […] ) zasądził na rzecz sk arżącej kwotę 311 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W wyniku złożonej apel acji, Sąd Apelacyjny w P . I Wydział Cywilny (sygn. akt […] ) wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. (dalej: wyrok S ądu A pelacyjnego ) podwyż szył kwotę należną skarżącej od Miasta […] do 874 000 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie . Jak podkreśla skarżąca, s ądy orzekające w pierwszej i drugiej instancji uznały, że po- winna ona uzyskać warunki zabudowy i przyznały jej odszkodowanie odpowiadające 12% żądanej kwoty. W u zasadnieniu skargi poinfor mowano również , że skarżąca , po uprzedn im wezwaniu Rady Miasta […] do usunięcia naruszeń upr awnień poprzez zmianę uchwały Nr […] w spra- wie miejscowego planu zagospodarowania pr zestrzennego (zob. również s. 4 wyroku Sądu Apelacyjnego) wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tej uchwał y w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 , ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w P . wyrokiem z 13 maja 2009 r. (sygn. akt […] ) oddalił skargę stwierdzając, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego . Wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt […] ). Do skargi dołączono również kopię skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Sądu Ape- lacyjnego. Sąd Najwyższy postanowieniem z 29 maja 2018 r. odmówił przyjęcia skargi kasa- cyjnej do rozpoznania (sygn. akt […] ). Zarządzeniem z 10 września 2018 r. sędzia TK wezwał skarżącą do: nadesłania jedne- go egzemplarza odpisu skargi kons tytucyjnej wraz z załącznikami; oryginału pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej, a także do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstyt ucyjnym wraz z czterema kopiami; udokumentowania daty doręczenia skarżącej wyroku S ądu A pelacyjnego ; wskazania , jakie wolności i prawa skarżącej wynikające z art. 32 ust. 2 Konstytucji i w jaki sposób zosta ły naruszone przez art. 37 ust. 9 i art. 37 ust. 10 u.p.z.p. oraz uzasadnienie tych zarzutów. Skarżąca pismem z 24 września 2018 r. (data nadania) odniosła się do zarządzenia sę- dziego TK w sprawie usunięcia braków przesłanej skargi konstytucyjnej. Zdaniem skarżącej art. 37 ust. 10 u.p.z.p. jest niekonstytucyjny „ w zakresie, w jakim wobec uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany powodujących niemożliwość lub ist otne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w do tychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczenie m pozbawia właściciela oraz użytkownika wieczy- stego możliwości dochodzenia w trybie administracyjnym roszczeń polegających na żądaniu od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo żądania od gminy wykupie- nia nieruchomości lub jej części, a przewiduje drogę postępowa nia przed sądami powszech- nymi” . Nat omiast a rt. 37 ust. 9 u.p.z.p. jest niezgodny z Konstytucją „w zakresie, w jakim nie nakłada na organ gminy obowiązku rozpatrzenia wniosku właściciela lub użytkownika wie- czystego nieruchomości o naprawę szkody planistycznej w trybie decyzji administracyjnej jak OTK ZU B/2024 Ts 223/17 poz. 132 3 również w żaden sposób nie sankcjonuje bezczynności gminy (brak postępowania meryto- rycznego lub nieudzielenie odpowiedzi ) , co naraża obywatela na przymus postępowania cy- wilnego” (s. 2 skargi). Skarżąca wskazała, że zaskarżone przepisy w powyższym zakresie naruszają: zasadę ochrony prawa własności i p raw słusznie nabytych (art. 2 w związku z art. 64 ust. 1, 2, 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji), zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji obywateli w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek p rzyczyny (art. 32 Konstytu- cji) oraz zasadę ochrony zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) poprzez obciążenie obywatela nadmiernymi dolegliwościami w sytuacji poszukiwania ochrony wobec władztwa planistycznego gminy. Skarżąca podkreśliła , że „uzasadnienie skargi [oparto] na wskazaniu, iż ryzyko proce- su sądowego, na które [p]aństwo nie powinno narażać obywateli, może skutkować poważnym uszczerbkiem majątkowym – swoistą karą za dochodz enie odszkodowan ia w ogóle, jak rów- nież za błąd w oszacowaniu szkody, także za potencjalne błędy sądu w ustaleniu stanu fak- tycznego i prawnego” (s. 6 skargi) . W skardze zauważono, że najbardziej jaskrawą w obliczu roszc z eń związanych ze szkodą planistyczną jest zasada postępowania cywilnego przewidująca tylko w wyjątkowych przypadkach możliwość przeprowadzenia dowodu z „urzędu”, a także reguła ponoszenia wy- sokich kosztów procesu. Dodano też , że „najistotniejszą przyczyną rezygnacji z dochodzenia odszkodowania ” jest ryzyko procesu cywilnego i konieczność poniesienia jego kosztów (s. 10 skargi) , jak również – że „ proces cywilny służy co do zasady podmiotom równym w obrocie prawnym ” (s. 14 skargi) . Zdaniem skarżącej , na nierówne traktowanie i silne ograniczenie możliwości ochrony prawa własności wskazuje fakt, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 , ze zm. ) „ przewidują w przypadku wywłasz- czenia nieruchomości administracyjną drogę postę powania, zaś przepisy u.p.z.p. w przypadku roszczeń wywodzonych ze szkody planistycznej [ tj. gdy uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia lub istotnie ogranicza korzystan ie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym prze- znaczeniem ] odsyłają do mniej gwarancyjnego i bardziej kosztownego postępowania cywil- nego ” (s. 3 skargi). P odkreśla, że w obu sytuacjach „ dochodzi do silnej ingerencji w prawo własności nieruchomości wskutek przymusu administ racyjnego ” . Jej zdaniem wskazane in- stytucje „ są silnie zbliżone, podczas gdy proceduralne instrumenty naruszonego dobra są diametralnie różne” (s. 4 skargi). Na poparcie powyższego, skarżąca wskazuje, że jej prawo wła sności zostało tak mocno ograniczone, iż nie od nosi z niego żadnych korzyści zgodnych z dyspozycją art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145), przy jednocz esnym zobowiązaniu do ponoszenia kosztów z tym prawem związa- nych. W skardze stwierdzono, że jest to „wywłaszczenie de facto ” (s . 8 skargi). Skarżąca wskazała także na art. 36 ust. 4 i 6 u.z.p.z., zgodnie z którym gmina, w związku ze zmianą wartości zbywanej przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, ma prawo pobrać jednorazową opłatę, której wysokość określa wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej. Zauważono też , że art. 37 ust. 9 u.z.p.z. nie zawiera żadnego zobowiązania nałożone- go na gminę, nie sankcjonuje jej bezczynności merytorycznej bądź odmowy udzielenia od- powiedzi, choćby przez obowiązek poniesienia kosztów sądowych postępowania bez względu na jego wynik. OTK ZU B/2024 Ts 223/17 poz. 132 4 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę wnosi się na zasadach określonych w usta- wie w związku z orzeczeniem, w którym sąd lub organ administracji publicznej, na podstawie zakwestionowanego w niej przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, orzekł ostatecz- nie o wolnościach lub prawach wystę pującego z tym środkiem prawnym . Trybunał podnosi w utrwalonym orzecznictwie, że na podstawie wskazanego przepisu Konstytucji oraz przepi- sów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) „s kargę konstytucyjną można (…) wnieść po spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną o statecznego orzeczenia sądu lub organu administracji pu- blicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekły o prawach i wolnościach skarżącego. Po trzecie, sposób naruszenia tych praw i wolności musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi [art. 53 ust. 1 i 2 u.o.t.p. TK ] ” ( zob. postanowienie TK z 11 kwietnia 2013 r ., sygn. Ts 304/ 12, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 540). 2 . Zarzuty skarżącej w zakresie, w jakim formułują oczekiwanie, by to sądy admini- stracyjne, nie zaś sądy powszechne orzekały w jej sprawie, nie mają związku z wyrokiem Sądu Ap elacyjnego, który, jak wynika z treści skargi, skarżąca uznała za orzeczenie ostatecz- nie rozstrzygające o jej prawach lub wolnościach . Podniesiona w ramach powyższego zarzutu niemożność odwołania się do sądu admi- nistracyjnego winna bowiem wynikać z orzeczenia wskazanego jako ostateczne, tj. postano- w ienia lub wyroku sądu, który ma jasno przesądzać o tym, że droga sądowo - administracyjna jest dla skarżącej zamknięta. Konieczne jest więc „ujawnienie” istniejącego według skarżącej ograniczenia (zob. np. postanowienie TK z 29 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 132/12, OTK ZU B/2013, poz. 392). W konsekwencji Trybunał, zgodnie z dominującą obecnie linią orzeczni- czą, wymaga uprzedniego wniesienia niedopuszczalneg o środka zaskarżenia po to, aby „wy- wołać" takie orzeczenie oparte na podstawie zaskarżonego przepisu, które koresponduje z treścią przedstawionych zarzutów (zob. postanowienie TK z 21 czerwca 2010 r., sygn. Ts 243/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 454). Z przedstawionych dokumentów nie wynika, a by skarżąca odwołała się do sądu admi- nistracyjnego w zakresie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości stanowiącej jej własność. W rezultacie powyższego należy uznać, że w tej części zarzuty przedstawione w skardze de facto nie mają związku z orzeczeniem przedstawionym jako ostateczne. Na marginesie powyższych rozważań Trybunał podnosi, że zgodnie z doktryną przedmiotu i orzecznictwem konstytucyjnym , prawo do sądu rozumiane jako prawo do sądu właściwego wywodzić można z art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. Paweł Sarnecki, Komentarz do art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , pk t 7 i 10, LEX; postanowienie TK z 5 kwietnia 2016 r., sygn. SK 41/15, OTK ZU A/2016, poz. 5), który nie został wskazany jako wzorzec do badania w złożonej skardze. 3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kwestionowany w skardze przepis winien , w sensie normatywnym, determinować treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o chara kterze konstytucyjnym (zob. postanowienie TK z 2 kwietnia 2015 r., sygn. Ts 225/13, OTK ZU nr 3 / B/2015, poz. 227) . OTK ZU B/2024 Ts 223/17 poz. 132 5 W wyroku, w związku z którym wniesiono skargę konstytucyjną, sąd orzekał o kosz- tach poniesionych przez skarżącą w oparciu o przepisy , które nie zostały wskazane do bada- nia w petitum przedłożonej skargi konstytucyjnej . Jak wskazuje uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego (s. 24) s ą to art. 102 i 103 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postę- powania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 , ze zm. ; dalej: k.p.c.), a także art. 113 ust. 4 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 785 , ze zm. ) oraz art. 100 w związku z art. 391 ust. 1 k.p.c. Jakkolwiek skarżąca odnosi się do treści art. 102 i art. 103 k.p.c. , to czyni to wchodząc w polemikę z treścią wyroków sąd owych wydanych w sprawie (s. 10 - 12 skargi) w zakresie, w jakim sądy te nie zastosowały wskazanych powyżej przepisów. W nawiązaniu do powyższego t rzeba przypomnieć, że w prawie polskim skarga kon- stytucyjna służy podważeniu konstytucyjności podstawy normatywnej orzeczenia organu władzy publicznej orzekającego o prawach podmiotowych skarżącego i jej celem nie jest poddanie trybunalskiej kontroli decyzji administracyjnych czy wyroków sądowych. Kontrola stosowania prawa nie podlega kognicji Tryb unału Konstytucyjnego (zob. wyrok z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118). Trybunał Konstytucyjny jest bowiem „sądem prawa”, a nie „sądem faktów” (zob. np. postanowienie TK z 26 października 2005 r., sygn. SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005 ). Skarżąca próbując dowieść, że rozumowanie sądów jest nieprawidłowe , nie s pełnia warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej wynikających z art. 79 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 u.o.t.p. T K. 4. Trybunał stwierdza, że czę ść podniesionych w skardze zarzutów odnosi się de facto do wysokości odszkodowania, przyznanego skarżącej przez sądy na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Również w tej części skargę należy uznać za dotyczącą stosowania prawa, nie zaś – normy prawnej (zob. pkt 3 niniejszego postanowienia). 5 . W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej wzorcem kontroli uczyniono art. 1 Proto- kołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienion ej na- stępnie Protokoł ami nr 3, 5 i 8 oraz uzupeł nionej Protokołem nr 2. Jest to uchybienie formal- ne skargi, gdyż – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – służy ona ochroni e wolności i praw poręczonych w ustawie zasadniczej. Mając powyższe na względzie , Trybunał postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.