Ts 222/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 12 czerwca 2024 r. Pozycja 130 POSTANOWIENIE z dnia 22 maja 201 9 r. Sygn. akt Ts 222/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak - Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R .S. w sprawie zgodności: 1) art. 101 ust. 1 us tawy z dnia 8 marca 199 0 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) w zakresie, w jakim „ wprowadza niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, uniemożliwiając zaskarżenie uchwał w całości podjętych przez organ gminy w sprawie z za - kresu administracji publicznej, a dopuszcza jedynie w zakresie wykazanego interesu prawnego oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego, w stosunku do celu regulacji ” z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pla no - waniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) w zakresie, w jakim „ organ gminy w sprawie z zakresu administracji publi - cznej podejmując uchwałę posiada nieograniczony wpływ na kształtowanie się prawa własności skarżącego ” z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 listopada 2017 r. (data nadania) , R .S. (dalej: skarżący) wystąpił z żądaniem przytoczonym w kompa - rycji niniejszego postanowienia. Stan faktyczny leżący u podstaw skargi konstytucyjnej przedstawia się następująco. Rada Miasta […] , 9 lipca 2014 r. podjęła uchwałę (nr […] ) w sprawie zmiany „ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta […] ” . Skarżący , będący współwłaścicielem działek objętych tą uchwałą oraz podmiot y, w ocenie których akt ten naruszył ich interes prawny – po uprzednim wezwaniu Rady Miasta […] do usunięcia naruszenia prawa – zaskarży li powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K . (dalej: WSA w K . ) . Wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. (sygn. akt […] ) OTK ZU B/2024 Ts 222/17 poz. 130 2 WSA w K . oddalił skargi. Sąd, po analizie poszczególn ych etap ów procedury sporządzenia zmiany studium stwierdził, że organy planistyczn e Miasta […] nie dokonały istotnego na - ruszenia trybu zmiany tego aktu, a także nie przekroczyły granic władztwa planistycznego i w niedopuszczalny sposób nie ograniczyły korzystania z prawa własności wobec której - kolwiek z nieruchomo ści . Tym samym, w ocenie sądu, zarzuty skarg o unieważnienie całości lub części studium nie mogły zostać uwzględnione. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W jego ocenie WSA niewłaściwie przyjął, że: zaskarżona uchwała nie narusza w sposób bezpośredni jego interesu; brak uzgodnienia zmiany Studium z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji nie skutkuje nieważnością uchwalonej zmiany studium; „ nie doszło do naruszeń proceduralnych w toku uchwalania Studium w przedmiocie rozpozn a wania przez Radę Gminy skarg i wniosków z tym związanych ” . Skarżący podniósł ponadto , że WSA nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze. W yrokiem z 31 maja 2017 r. (sygn. akt […] ) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skarg ę kasacyjn ą skarżącego (oraz skargi pozostałych stron postępowania ) . Orzeczenie to, wraz z uzasadnieniem, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 31 września 2017 r. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2018 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 14 maja 2018 r.) , skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi, tj. do : wskazani a , jakie jego prawa wyrażone w art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 , Konstytu cji , i w jaki sposób, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: us.g.) ; wskazanie, jakie prawa skarżącego wyrażone w art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 2, a także art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji , i w jaki sposób, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze art. art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planow aniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) Skarżący został także zobo - wiązany do doręczenia odpisu i czterech kopii uchwały Rady Miasta […] z 9 lipca 2014 r. (nr […] ) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K . z 10 kwietnia 2015 r. (sygn. akt […] ), a także pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi i reprezen - towania skarżącego w post ę powaniu przed Trybunałem. W piśmie złożonym 18 maja 2018 r. (data nadania) skarżący odniósł się do zarzą - dzenia. Naruszeni e przez zakwestionowany w skardze art. 101 ust. 1 u.s.g. wynikających z art. 45 ust. 1, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji zasad sprawiedliwości proceduralnej i spo - łecznej skarżący upatruje w niejednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. D owodzi, że zarówno doktryna jak i judykatura nie wypracowały jednomyślnego stanowiska w sprawie sposobu zaskarżania uchwał dotyczących zmiany studium . Dlatego , sporny „ pozostaje rodzaj zarzutów podniesionych w skargach, czy to w zakresie w ykazanego interesu prawnego czy te ż ze wskazaniem na naruszenie całego aktu administracyjnego lub możliwości równoczesnego zaskarżenia studium wyłącznie z planem w oparciu o jego ustalenia ” . To zaś „ wypacza sensowność składania skarg na akty administracyjne ” , ponieważ w postępowani ach przed sądami skarżący są traktowani „ pobieżnie ” i „ arbitralnie ” . Z kolei art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. narusza wynikającą z art. 2 Kon - stytucji zasadę określoności prawa , a także wyrażone w art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji prawo do równej ochrony praw majątkowych . Artykuł 12 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się bowiem niedookreślonym ustawowo pojęciem: „ sposób rozpatrzenia uwag ” , które uniemożliwia jego jednolitą wykładnię . Dlatego , w orzec znictwie sądów admini - stracyjnych przyjmuje się, że rozstrzyganie o sposobie rozpatrzenia uwag może nastąpić zarówno w uchwale przyjmującej studium (tj. w jednym głosowaniu), jak i w uchwale OTK ZU B/2024 Ts 222/17 poz. 130 3 poprzedzającej tą uchwałę (tj. w odrębnym glosowaniu). Rozbieżności te świadczą o tym, że ustawodawca nie sprecyzował, w jaki sposób „ zachować się powinna rada gminy w sprawie rozpoznania i rozpatrzenia uwag do studium lub planu nieuwzględnionych przez organ wykonawczy i następnie jej przekazanych ” . Dlatego – jak zarzucił – czynności te przybierają „ postać dowolności i arbitralności, na co czynnik społeczny nie ma żadnego wpływu ” . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę- powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 , ze zm. ; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie na- dania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub jest oczywiście bezzasadna. Stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji, skargę konstytucyjna może wnieść „ każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ” . W związku z tym, art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK zobowiązuje występującego z tym środkiem prawnym do wskazania tych wolności lub praw, a także do określenia sposobu ich naruszenia. W analizowanej sprawie warunek ten nie został spełniony. Skarżący zakwestionował art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( obecnie: Dz. U. z 20 19 r. poz. 506 ; dalej: u.s.g.) w brzmieniu: „ Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego ” , a także art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( obecnie: Dz. U. z 201 8 r. poz. 1945 , ze zm.; dalej: u.p.z.p.), które stanowią: „ Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o spo - sobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium ” ; „ Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnę - trznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy ” . Zdaniem skarżącego art. 101 u.s.g. narusza – będącą elementem prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) – zasadę sprawiedliwości proceduralnej oraz – wynikającą z demokraty - cznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) – zasadę sprawiedliwości społecznej. Powo - dem naruszenia tych zasad (w sposób nieproporcjonalny w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji) „ jest szeroko rozumiana rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawie zaskarżeń studium jako aktu administracyjnego wewnętrznego ” . P owoływanie się w skardze konstytucyjnej na rozbieżności w orzecznictwie sądowym, co do zasady prowadzi do uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że stawiane zarzuty doty- czą sfery stosowania prawa (zob. wyrok TK z 22 listopada 2016 r., sygn. SK 2/16 , OTK ZU A/2016, poz. 92). Trybunał wielokrotnie podkreślał, że ani kontrola prawidłowości ustaleń organów stosujących prawo, ani kontrola sposobu wykładni obowiązujących przepisów nie leży w kompetencjach Trybunału (zob. postanowienie TK z 28 lipca 2015 r., sygn. SK 22/14, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 117 ). W takich sprawach merytoryczne rozpoznanie zarzutu było- by w istocie orzeczeniem w sprawie aktu stosowania prawa, polegającym na rozstrzygnięciu rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym przez Trybunał Konstytucyjny, OTK ZU B/2024 Ts 222/17 poz. 130 4 który de lege fundamentali lata nie ma do tego kompetencji, gdyż – co należy szczególnie podkreślić – jest sądem prawa, a nie organem prowadzącym nadzór judykacyjny nad sądami (zob. postanowienie TK z 28 lutego 2017 r., sygn. Ts 200/16, OTK ZU B/2017, poz. 73). Jeśli – zdaniem skarżącego – w sprawie, w związku z którą wniósł rozpatrywaną skar- gę, doszło do naruszenia konstytucyjnych standardów, w tym prawa do rzetelnej i sprawie- dliwej procedury, to źródła ich naruszenia skarżący powinien upatrywać w trwałej, nie zaś w niejednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Jak bowiem Trybunał wielokrot- nie podkreślał w swoich judykatach, „ jeżeli jednolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta inter- pretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli kon- stytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką ” (zob. postanowienie TK z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Inaczej rzecz ma się natomiast w w ypadku zakwestionowa nych w skardze art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wyrażona w tych przepisach norma – jak wskazuje skarżący – również powoduje rozbieżności w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Roz- bieżności te nie są jednak – tak jak w w ypadku zakwestionowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. – źródłem jej niekonstytucyjności. P owodem naruszenia zasad: określoności prawa (art. 2 Kon- stytucji) i równej ochrony jego praw majątkowych (art. 64 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) jest natomiast – zdaniem skarżącego – posłużenie się przez usta- wodawcę w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. niedookreślonym ustawowo pojęciem. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę na to, że pojęcia niedookreślone istnieją w każdym systemie prawnym. Nie jest bowiem możliwe skonstruowanie przepisów, które wykluczałyby jakikolwiek margines swobody ich odczytania. Jak wskazał Trybunał w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r. (sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36), „ każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności ” . Zwroty niedookreślone przesuwają obowiązek konkretyzacji normy na etap stosowania prawa, dając sądom (czy organom administracji – tak w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną, której nie można jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kontroli. Zdaniem Trybunału „ niedostateczna precyzja i brak dookreśloności przepisu może tylko wtedy być podstawą zarzutu, gdy dany zwrot nie daje – przy użyciu ogólnie aprobowanych technik wykładni, możliwości ustalenia jego znaczenia. Niebezpieczeństwo natomiast, jakie wiąże się ze stosowaniem zwrotów niedookreślonych i nieostrych, jest powszechnie znane: praktyka stosowania tych przepisów stosunkowo łatwo może ulegać wypaczeniu, na skutek powoływania się na takie zwroty, bez próby wypełnienia ich konkretną treścią wynikającą z okoliczności danej sprawy. Takie wypaczenie dotyczyć może jednak jedynie praktyki stosowania prawa, nie jest zaś błędem legislatora ” (zob. postanowienia TK z 22 września 2005 r., sygn. Ts 49/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 30 oraz 7 lipca 2014 r., sygn. Ts 223/13, OTK ZU nr 6 /B /2014, poz. 568). Trybunał zauważa, że w prawdzie ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej ma nast ą p ić rozstrzygni ę cie zgłoszonych uwag, jednak ta okoliczność – co przyjął skarżący – nie uzasadnia per se naruszenia jego konstytucyjnych praw. W uzasadnieniu wyroku, w związku z którym skarżący wniósł analizowaną skargę , NSA posłużywszy się wykładnią celowościową art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że sposób rozpatrzenia uwag przez radę gminy (tj. czy odbywa on w drodze jednej , czy też odrębnej uchwały, dyskusji etc .) jest kwestią drugorzędną . Istotne jest bowiem to , aby umożliwić radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej i nieuwzględnionych uwag. C elem art. 12 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem „ umożliwienie radzie gminy zajęcia samodzielnego stanowiska w przedmiocie wcześniej zgłoszonych uwag po publicznym wyłożeniu do wglądu projektu OTK ZU B/2024 Ts 222/17 poz. 130 5 studium, które to uwagi nie zostały zaaprobowane przez organ wykonawczy gminy ” . W związku z tym , jak m.in. stwierdził, „ radni Rady […] mieli pełną możliwość zapoznania się z wcześniej zgłoszonymi i nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta uwagami ” . Zdaniem Trybunału, jeśli w tej sytuacji skarżąc y zarzuca , że „ prawo ” na podstawie którego oddalono jego skargę na uchwałę Rady Miasta […] z 9 lipca 2014 r. nie jest „ przejrzyste i w odpowiedni sposób skonstruowane ” , to de facto kwestionuje on zapadłe w sprawie orzeczenia, a nie zaskarżone przez siebie przepisy. Rozpatrywana skarga konsty - tucyjna nie spełnia zatem warunków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p. TK. Okoliczności te są – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – podstaw ą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. P OUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u .o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.