Ts 103/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 18 maja 2020 r. Pozycja 1 35 POSTANOWIENIE z dnia 4 października 2018 r. Sygn. akt Ts 103/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucy jnej J.P. w sprawie zgodności : 1) art. 75 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust . 2 pkt 3 oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.) , z art. 67 ust. 2, art. 2 i art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 75 ust. 1 pkt 3 i art. 75 ust . 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i ins tytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.) , z art. 6 7 ust . 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust . 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.) , z art. 67 ust . 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. UZASADNIENI E W skardze konstytucyjnej wniesio nej do Trybu nału Konstytucyjnego 4 maja 2017 r. (data nadania) J.P. (dalej: skar żąca) zarzuciła niezgodność art. 75 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust. 2 pkt 3 oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i insty - tucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm. ; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia ) w zakresie ,,zlikwidowania należnych uprawnień osobom bezrobotnym” oraz ,,penalizowania osób bezrobotnych poprzez od ebranie im środków do życia bez prawomocnego wyroku sądu” , z art. 67 ust. 2, art. 2 i art. 42 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca zakwestionowała także a rt. 75 ust. 1 pkt 3 i art. 75 ust . 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia w zakresie , ,,w jakim powoduje dyskryminację osób bezrobotnych tylko z uwagi na miejsce zarejes trowania” , za - rzucając niezgodność tych przepisów z art. 67 ust . 2, ar t. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust . 3 i art. 2 Konstytucji, a także art. 73 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia w zakresie ,,skrócenia okres u zabezpieczenia społecznego (w stosunku do 12 miesięcznego okresu pobierania świad - OTK ZU B/2020 Ts 103/17 poz. 1 35 2 czenia) w zależności od miejsca zarejestrowania w charakterze bezrobotnego” , z art. 67 ust . 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 Konstytucji . Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następuj ąc ą sprawą. Decyzją z 25 kwietnia 2013 r. ( nr […] ) Prezydent Miasta Ś. uznał skarżącą za osobę bezrobotną , odmawiając j ej jednocześnie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych . Uzasadniając odmowę przyznania prawa do zasiłku, organ wskazał , że skarżą c a w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodowała ze swej winy rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia. Następnie, d ecyzją z 24 października 2013 r. ( nr […] ) Prezydent Miasta Ś. przyznał skarżącej prawo do zasił ku dla bezrobotnych od 23 października 2013 r., natomiast decyz ją z 25 października 2013 r. ( nr […] ) orzekł o utracie przez sk arżącą prawa do zasiłku od 25 października 2013 r. Jako powód utraty pra wa do zasiłku organ wskazał upływ m aksy - malnego okresu , na jaki zasiłek przysługiwał . O d decyzji z 25 października 2013 r. orzekającej utratę prawa do zasiłku skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z 4 grudnia 2013 r. (nr […] ) Wojewo da utrzymał w mocy zaskar - żoną decyzję. W ojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 29 października 2014 r. (sygn . akt […] ) oddalił skargę skarżącej na decyzję Wojewody z 4 grudnia 2013 r. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 20 g rudnia 201 6 r. (sygn. akt […] ). Orzeczenie to wraz z uzasadnieniem zostało doręczone skarżącej 3 lutego 2017 r. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 30 maja 2017 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 20 czerwca 2017 r.) skarżąca zos tała wez wana do uzupełnienia braków formalnych skargi, m.in. przez : doręczenie odpisu i czterech kopii orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytuc ji oraz orzeczeń potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej; sprecyzowanie przedmiotu skargi kon stytucyjnej przez wyjaśnienie, czy skarżą ca kwestionuje – wskazane na st r o nie pierwszej skargi konstytucyjn ej – art. 75 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust. 2 pkt 3 i art. 73 ust . 4 ustawy o promocji zatrudnienia, czy także – przy - wołany na stronie drugiej – art. 73 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia oraz do wskazania jakie wolności lub prawa skarżącej wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 42 ust. 3 i art. 67 ust. 2 Konst ytucji zostały naruszone oraz d o wskazania sposobu tego naruszenia. W piśmie procesowym z 3 czerwca 2017 r. (data nadania) skarżąca dodatkowo uzupełniła uzasadnienie skargi. Natomiast w kolejnym piśmie procesowym z 27 czerwca 2017 r. (data nadania) p ełnomocnik skarżącej odniósł się do zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 30 maja 2017 r . Zdaniem skarżącej zakwestionowane w skardze prz episy naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikające z niej zasady: och rony zaufania do państwa, poprawnej legislacji, pewności prawa, prawa do sprawiedliwego traktowania w sferze stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi. Zaskarżone przepis y – zdaniem skarżącej – naruszają także zasadę równości i zakazu dyskryminacji (a rt. 32 ) oraz prawo do zabezpieczenia społeczne go (art. 67 ust. 2 Konstytucji) przez jego nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Trybunał Kon stytucyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie pos tępowania – spraw, które nie mogą być OTK ZU B/2020 Ts 103/17 poz. 1 35 3 przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 - 4 u.o.t.p. TK. 2. Skarżąca zakwestionowała art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 , ze zm. ; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia ) s tanowiący, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezro - botnemu, który ,,w okresie 6 miesię cy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowie d z enia ” oraz art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia stanowiący, że takiemu bez robotnemu , jeżeli spełnia warunki określone w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia , zasiłek przysługuje ,,po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powia - towym ur zędzie pracy”. Skarżąca zarzuciła także niekonstytucyjność art. 73 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia , który stanowi , że okres pobierania zasiłku ulega skróceniu m.in. o okres nieprzysługiwania zasiłku, o którym mowa w art. 75 ust . 1 - 3 ust awy o promocji zatrudnie nia oraz art. 73 ust . 1 ustawy o promocji zatrudnienia określają cemu okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych ze względu na wysokość stopy bezrobocia na terenie powiatu , na którym zamieszkuje bezrobotny. 3 . Należy przypomnieć, że z adaniem Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, mające na celu wyeliminowanie z systemu prawnego przep isów prawa, które są niezgodne z Konstytucją. Nie należy natomiast do kompetencji Trybunału Kons tytucyjnego ocena prawidłowości ustaleń doko - nanych w toku rozpoznania konkretnej sprawy ani kont rola spo sobu stosowania lub nie sto - sowania przepisów przez organy orzekające w sprawie (zob. postanowienie TK z 23 grudnia 2015 r., sygn. Ts 149/14, OTK ZU nr 6 / B/2015, poz. 598) . 4. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, iż naruszenia swoich praw skarżąca w rzeczywistości upatruje w tym, że organy i sądy administracyjne nie zawiesiły postępo wania do czasu ukoń czenia postępowania cywilne go w sprawie prz ywrócenia skarżącej do pracy. Skarżąca podnosi , że to wadliwe za stosowanie zaskarżonych przepisów przez organy administracyjne i sądy administracyjne naruszyło jej prawa. Skarżąca wskazuje bowiem , że w prakt yce organów administracyjnych i są - dów ,,»wina« pozbawiająca zasiłku jest uznawana automatycznie bez zawieszenia postępo - wania (a także bez przedstawienia pytania prawnego przewidzianego w art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego w obliczu bard zo dużej problematyczności zaskarżanych przepisów) do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego, którego wynik mógł » przekreślić « tę » winę « przez przywrócenie do pracy ” . U zasadniając naruszenie praw określonych w art. 67 ust. 2 Konstytucji , skarżąca wskazuje natomiast , że interpretacja art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia prowadzi do zlikwidowania uprawnień należnych osobom bezrobotnym będącym w takiej samej sytuacji faktycznej jak sk arżąca. Trybunał przypomina , że zarzuty doty czące sfery stosowania prawa mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej jedynie w w ypadku uczynienia jej przedmiote m utrwalonej linii orzeczniczej. Wynika to z ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym ,,jeżeli utrwalona i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu prawnego, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana prz ez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodow ana z danego przepisu OTK ZU B/2020 Ts 103/17 poz. 1 35 4 zgodnie z ustalo ną praktyką” (zob. postanowienia TK z : 4 grudnia 2000 r., sygn. SK 10/99, OTK ZU nr 8/200 0, poz. 300; 23 grudnia 2015 r., sygn. Ts 149/14, OTK ZU nr 6 / B/2015, poz. 598). Trybunał zauważa, że s karżąca nie przywołała żadnych orzeczeń, które wskazywałyby na utrwaloną linię orzeczniczą mogącą potwierd zić przedstawioną przez nią interpretację z askarżonych przepisów. P rzywołuje natomiast orzeczenia, w których zakwestionowane przepisy zostały zastosowane w sposób odmienny niż w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi . Mając powyższe na uwadze Trybunał Ko nstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – odmówił nadania dalszego biegu s kardze konstytucyjnej. Dlatego tylko na marginesie Trybunał wskazuje, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2016 r. (sygn. akt […] ) wskazanym przez skarżącą jako ostateczne orzeczenie naruszające jej prawa, o rzekające organy i sądy administracyjne związane były decyzją o odmowie przyznania prawa do zasiłku z 25 kwietnia 2013 r. Decyzja ta stwierdzała spełnie nie przesłanki rozwiązania stosunku pracy z winy skarżącej, miała ona charakter ostateczny a jej legalność nie podlegała badaniu w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z 20 grudnia 2016 r. W związku z tym należy uznać, że podnoszona przez skarżącą kwestia po trzeby zawieszenia postępowania do momentu rozstrzygnięcia sprawy o przywrócenie do pracy (ustalenie spełnienia prze - słanki ,,winy”) miałaby znaczenie , gdyby została podniesiona w pos tępowaniu zakończonym decyzją z 25 kwietnia 2013 r. lub w toku postępowań zainicjowanych przez zaskarżenie tej decyzji. Natomiast kwestia ta nie ma znaczenia z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postę powania ze skargi konstytucyjnej. 5. Niezależnie od powyższej okoliczności, samoistnie przesądzającej niedopu - szczalność na dania niniejszej ska rdze dalszego biegu, należy stwierdzić, ż e skarga nie spełnia także innych przesłanek warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie. 6. Odnosząc się do zarzutów skargi , Try bunał wskazuje, że zdaniem skarżącej naruszenie art. 67 ust. 2, ar t. 32 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji przez zakwe - stionowane ar t. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia nastąpiło w zakresie , w jakim przepisy te powodują ,,dyskryminację osób bezrobotnych tylko z uwagi na miejsce za rejestrowania”. Trybunał zwraca uwagę, że z akres , w jakim zostały zaskarżone powyższe przepisy , w ogóle nie odnosi się do ich treści, dlatego należało uznać skargę w tym zakresie za oczywiście bezzasadną. 7. Jak wynika z art. 79 ust. 1 Konstytucji, warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest wykazanie przez skarżącego, że w związku z wydaniem przez sąd lub organ administracji ostatecznego orzeczenia na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego doszło do naruszenia przy sługujących skarżącemu konstytucyjnych praw lub wolności. Formalną konsekwencją takiej przesłanki jest obowiązek wskazania w skardze konstytucyjnej, jakie konstytucyjne prawa bądź wolności i w jaki sposób zostały – zdaniem skarżącego – naruszone przez zakw estionowane przepisy (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK ) . Skarga konstytucyjna wniesiona w niniejszej s prawie nie spełnia tego warunku, ponieważ p owołane przez skarżącą art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nie mogą stanowić s amodzielnych wzorców kontr oli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. 7 .1. Trybunał zwraca uwagę , że skarżąca w piśmie z 27 czerwca 2017 r. uzupełniającym braki skargi jako prawa wyrażone w art. 2 Kon stytucji wskazała zasadę OTK ZU B/2020 Ts 103/17 poz. 1 35 5 demokratycznego państwa prawnego i wywiedzione z niej zasady: ochrony zaufania d o państwa, poprawnej legislacji , pewności prawa oraz prawa do sprawiedliwego traktowania w sferze stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi. Trybunał przypomina, że zasada demokratycznego państwa prawnego (i wskazane przez skarżącą wynikające z niej bardziej szczeg ółowe zasady ustrojowe) nie ma charakteru konstytucyjnej wolności lub prawa pod - miotowego, których naruszenie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej ( por. np. posta - nowienie TK z 26 c zerwca 2002 r., sygn. SK 1/02 , OTK ZU nr 4 / A/2002, poz. 53) . Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasady wynikają ce z art. 2 Konsty - tucji w postępowaniu skargowym mogą być jedynie po mocniczym wzorcem kontroli, pod warunkiem, że skar żąca jednocześnie wskaże inną naruszoną normę konstytucyjną statuującą wolność lub prawo (zob . wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., sygn. SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40). 7 .2. W odniesieniu do art. 32 Konstytucji, Trybunał stwierdził , po pierwsze, że w yni - kające z niego prawo do równego traktowania ma ,,charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi, lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01 , OTK ZU nr 7/2001 poz. 225). Art. 32 Konstytucji można więc wskazać jako wzorzec kontroli w postę - powaniu skargowym tylko wówczas, gdy odniesie się go do treści innyc h norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone regulacją kwestio - nowaną w skardze konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 13 marca 2002 r., sygn. Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138). Po drugie, ewentualne ustalenie, cz y zasada równości wobec prawa została w kon - k retnym w ypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do który ch odnosi się dana norma prawna oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne (np. postanowienie TK z 1 4 lipca 2010 r., sygn. Ts 81/10, OTK ZU nr 6 / B/2011, poz. 435). Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK to skarżąca jest zobowiązana do wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Skoro zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji musi łącz yć się ze wskazaniem grupy podmiotów wyposażonych w cechę relewantną, a następnie wykazaniem nierównego ich potraktowania, obowiązkiem skarżącej było prawidłowe wskazanie tej cechy , czego skarżąca nie uczyniła . 7 .3. Wprawdzie skarżąca wskazuje jako wzorz ec kontroli art. 67 Konstytucji , ale w żaden sposób nie łączy wynikających z niego praw podmiotowych ze wskazanymi zasadami z art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. 8 . Skarżąca wska zała także jako wzorzec kontroli art. 42 ust. 3 Konstytucji ,,statuujący zasadę prawa do obrony a także zasadę domniemania niewinności dopóki wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem [s]ądu wszędzie tam gdzie mogą nastąpić sankcje”. Skarżąca stwierdziła , że naruszenie jej praw o kreślon ych w tym przepisie nastąpiło przez ,,dyskryminację i odebranie środków do życia bez jakiegokolwiek orzeczenia sądowego” oraz ,,prowadzi do zlikwidowania uprawnień osobom bezrobotnym w takiej samej sytuacji faktycznej jak skarżąca”. W pierwszej kol ejności Trybunał zwraca uwagę, że skarżąca jako wzorzec kontroli wskazała jedynie art. 42 ust. 3, a przywołane przez nią prawo do obrony jest wyrażone w ust. 2 tego przepisu , który ni e został przez skarżącą zakwestionowany . OTK ZU B/2020 Ts 103/17 poz. 1 35 6 Natomiast sam a rt. 42 ust. 3 ( ustanawiający zasadę domniemania niewinności) określa jedną z podstawowych gwarancji o charakterze procesowym, odnoszącą się do sposobu prowadzenia postępowania przed organami procesowymi w toku procesu karnego. Może on więc stanowić wzorzec kontroli w zak resie zarzutów związanych z pozbawieniem jednostki możliwości realizacji uprawnień pro cesowych. Pozostaje on jednak bez adekwatnego związku z przepisami o charakterze materialnym, do których nal eży zaliczyć art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnien ia, określający przesłanki wyłączenia prawa do zasiłku dla bezro - botnych. Powyższe okoliczności uzasadniają odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie. P O U C Z E N I E Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżąc ej przysługuje prawo wniesienia zażale- nia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od da ty jego doręczenia .