Ts 24/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 23 sierpnia 2017 r. Pozycja 170 POSTANOWIENIE z dnia 8 czerwca 2017 r. Sygn. akt Ts 24/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A .C. w sprawie zgodności: art. 13 ust. 1 pkt 2 w związku z a rt. 12, art. 15 i art. 15a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpie- czeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowe- go, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjne go, Stra- ży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) podjąć zawieszone postępowanie, 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 stycznia 2016 r. (data nadania) A.C. (dalej: skarżący) wystąpił o stwi erdzenie, że art. 13 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12, art. 15 i art. 15a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emery- talnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywia du Wojskowego, Centralnego Biura An- tykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 708, ze zm.; dalej: ustawa emery- talna) w zakresie, w jakim „wyłączają uznanie okresów zasadniczej służby wojskowej za peł- nienie służby przed 1 stycznia 1999 r. w rozumieniu art. 15a ustawy emerytalnej, ograniczając okresy uwzględniane przy obliczaniu podstawy wymiaru świadczenia”, są niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z e stycznia 2013 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrz- nych w Warszawie (dalej: organ emerytalny) ustalił prawo skarżącego do emerytury policyj- nej, określając wysokość świadczenia na poziomie 45,94% podstawy wymiaru. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podkreślił, że do wysługi emerytalnej organ rentowy zaliczył wyłącz- OTK ZU B/2017 Ts 24/16 poz. 170 2 nie okresy odbywania służby wojskowej (tj. 1982 i 1983 r.) oraz służby w Państwowej Straży Pożarnej (tj. lata 1999 - 2012), pominął natomiast okresy składkowe i nieskładkowe poza służ- bą. Wyrokiem z grudnia 2013 r. Sąd Okręgowy w W . (dalej: Sąd Okręgowy w W . , sąd I in- stancji) oddalił odwołanie skarżącego, uznawszy je za niezasadne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15a zakwestionowanej ustawy, emerytura dla funkcjonariusza, który został przyjęty po raz pierwszy do służby po 1 stycznia 1999 r., wynosi 40% podstawy wymiaru za 15 lat służby i wzrasta na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2- 5. Zdaniem Sądu Okręgowego w W., w świetle tego przepisu, dla sposobu ustalenia emerytury znaczenie ma wyłącznie data powołania do służby. Jeśli powołanie nastąpiło po 1 stycznia 1999 r., to nie ma możliwości uwz ględniania w podstawie wymiaru okresów składkowych poprzedzających służbę. Artykuł 15a ustawy emerytalnej nie pozwala – jak wskazał Sąd Okręgowy w W . – na odmienną inter- pretację pojęcia „powołania do służby” niż ta, którą wskazano w definicji zawartej w ar t. 31 i następne ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, ze zm.; dalej: ustawa o p.s.p.). Norma ta stanowi, że stosunek służbowy strażaka powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a w przypadku stanowisk, dla których przepis ustawy przewiduje powołanie – z dniem powołania na to stanowisko. Ponadto – jak zauważył Sąd Okręgowy w W. – zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy o p.s.p. , mianowanie strażaka może nastąpić po odbyciu zasadniczej służby wojskowej lub po przeniesieniu do rezerwy bez odbycia tej służby, albo po zwolnieniu od obowiązku służby wojskowej. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bez- pieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej traktuje się służbę woj- skową uwzględniającą przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej. Tym samym – jak wskazał skarżący – o ile uzasadnione było w świetle powyższych przepisów uwzględnienie w jego wysłudze emerytalnej okresu zasadniczej służby wojskowej, o tyle brak było podstaw do tworzenia fikcji prawnej, polegającej na przyjęciu, że powołanie odwołującego się do Pań- stwowej Straży Pożarnej miało miejsce z dniem powołania do zasadniczej służby wojskowej. Datą faktycznego powołania jest data wskazana w decyzji Komendanta Powiatowego Pań- stwowej Straży Pożarnej, tj. w tym wypadku 1 maja 1999 r. Wyrokiem z maja 2015 r. Sąd Apelacyjny w W. (dalej: Sąd Apelacyjny w W. ) oddalił apelację skarżącego, stwierdziwszy m.in., że „wbrew wywodom odwołującego się, data przyjęcia do jakiejkolwiek innej służby, niezwiązanej obecnie z tą, do której »przyjęto funkcjonariusza«, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia unormowania zawartego w art. 15a i zasadne było stanowisko sądu I in- stancji, że nie ma podstaw do tworzenia fikcji prawnej, polegającej na twierdzeniu, że przyję- ciem do służby funkcjonariusza było przyjęcie do odbytej wiele lat wcześniej służby wojsko- wej”. W związku z tym – jak orzekł Sąd Apelacyjny w W. – uznanie przez sąd I instancji, że okresy służby wojskowej nie są okresami służby w rozumieniu przepisów ustawy emerytal- nej, nie naru szyło art. 12 w związku z art. 13 tej ustawy. Powyższe przepisy – jak podkreślił Sąd Apelacyjny w W. – wbrew twierdzeniom skarżącego nie definiują w żaden sposób poję- cia „przyjęcia do służby” w rozumieniu art. 15a ustawy emerytalnej. Wyrok Sądu Apelacyj- nego w W. , wraz z uzasadnieniem, został doręczony skarżącemu 16 października 2015 r. Zdaniem skarżącego zakwestionowane w skardze przepisy, rozumiane w sposób przy- jęty przez orzekające w jego sprawie sądy, naruszają prawo do „otrzymywanego świadczenia emeryta lnego w wysokości wynikającej z przepisów prawa, bez ograniczeń wynikających z zawężającej wykładni prawa” (art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także zasady „uzasadnionej in- gerencji w prawa i wolności konstytucyjne (art. 31 ust. 3 Konstytucji), niedyskryminacji (art. 32 ust. 2) oraz demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady spra- wiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). OTK ZU B/2017 Ts 24/16 poz. 170 3 Skarżący poinformował, że od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z maja 2015 r. wniósł skargę kasacyjną. Sprawa została wpisana d o repertorium pod sygnaturą, co Trybunał ustalił z urzędu. Postanowieniem z 29 marca 2016 r. Trybunał – na podstawie art. 67 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) – zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Sąd Najwyższy. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że orzeczenie Sądu Najwyższego może mieć wpływ na ustalenie podstaw wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Postanowieniem z lutego 201 7 r. Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Odpis tego orzeczenia został nadesłany do Biura Trybunału Konstytucyjnego 10 marca 2017 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadza- jące ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o or- ganizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane skargą skarżącego nie zostało zakończone do dnia 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK), to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjn a podlega wstępnemu roz- poznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Try- bunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy zachodzą oko- liczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o TK. 3. Skarżący zakwestionował art. 13 us t. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej w brzmieniu : „Ja- ko równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wy- wiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykor upcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej traktuje się: służbę wojskową uwzględnianą przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej.” Skarżący zaskarżył ten przepis w związku z art. 12 ustawy emerytal nej, który stanowi o tym, że emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, któ ry w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w formacjach wskaza- nych w tym przepisie, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do e merytury o kreślonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, obliczonej z u względnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych, w związku z art. 15 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym, emerytura dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 s tycznia 1999 r., wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta na zasadach określo- nych w tym przepisie, a także w związku z art. 15a tej ustawy, mówiącym o tym, ze emerytu- ra dla funkcjonariusza, który został przyjęty do służby po raz pierwszy po dniu 1 stycznia 1999 r., wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta na zasadach określo- nych w art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2-5. OTK ZU B/2017 Ts 24/16 poz. 170 4 4. Istota zarzutów sformułowanych w skardze dotyczy takiej interpretacji art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytal nej, która doprowadziła do niekorzystnego dla skarżącego wyliczenia wysokości jego świadczenia emerytalnego, a zatem naruszenia jego praw wyrażonych w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Odnośnie do powyższego Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że niemoż- no ść uzyskania świadczenia emerytalnego w określonej wysokości nie wiąże się bezpośrednio z uszczerbkiem w majątku posiadanym przez osoby mające ustalone prawo do emerytury, lecz z pogorszeniem ich sytuacji materialnej w przyszłości (zob. wy rok TK z 13 listopada 2012 r., K 2/12, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 121). Prawo do emerytury ma wprawdzie sub- strat majątkowy, jednak źródłem tego prawa nie jest art. 64 ust. 2 Konstytucji lecz – nieprzy- wołany w skardze – art. 67 ust. 1 Konstytucji. Z tego względu w orzecznictwie Trybunału sformułowany został pogląd, zgodnie z którym, prawo do emerytury oraz prawo do renty nie należą do praw majątkowych, o których mowa w art. 64 Konstytucji. To zaś oznacza, że wskazanie tego przepisu ustawy zasadniczej jako wzorca kontroli powo duje oczywistą bezza- sadność zarzutów skargi (zob. np. postanowienia TK z : 5 listopada 2012 r., 13 marca 2013 r., Ts 43/12, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 205 i 206, a także 24 czerwca 2014 r., Ts 108/13, OTK ZU nr 2/B/2015, poz. 116). Okoliczność ta jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania skardze dalszego biegu w zakresie zarzutów niezgodności art. 13 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12, art. 15 i art. 15a ustawy emerytalnej z art. 64 ust. 2 Konstytucji. 5. Skarżący zarzucił, że zakwes tionowane w skardze przepisy są niezgodne także z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. 5.1. Trybunał zwraca uwagę na to, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konsty- tucyjną może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi jest nie każde naruszenie Konstytucji, ale tylko ta kie, które dotyczy wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Z tego względu, w skardze konstytucyjnej trzeba wskazać konkretną osobę, któ- rej wolności lub prawa naruszono, przedstawić oznaczone (poręczone, zapewnione, gwaran- towane, chronione) w Konstytucji wolności lub prawa, które naruszono, oraz określić sposób tego naruszenia (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). 5.2. Odnośnie do art. 2 Konstytucji Trybunał przypomina, że przepis ten zasadniczo nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak wie- lokrotnie podnoszono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, art. 2 ustawy zasadniczej wyznacza jedynie standard kreowania przez u stawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał podkreśla, że o dopuszczalności stosowania art. 2 Konstytu- cji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjn ości prawa nie może prze- sądzać okoliczność, że przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym ostatnim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. postano- wienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126). 5.3. W odniesieniu do art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał zauważa, że przepis ten nie wyraża w sposób pełny odrębnych wolności lub praw, a czyni to jedynie w sposób cząstkowy OTK ZU B/2017 Ts 24/16 poz. 170 5 i uzupełniający, ściśle związany z innymi normami konstytucyjnymi. Jak wynika z tytułu podrozdziału, w którym został umiejscowiony, wyraża on ogólną zasadę dotyczącą konstytu- cyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Zasada ta odnosi się do „ograniczeń w zakre- sie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw”, nie jest więc podstawą odrębnego typu wolności lub prawa. Wynika z tego, że przepis ten nie formułuje samoistnego prawa podmio- towego o randze konstytucyjnej i zawsze musi być współstosowany z innymi normami Kon- stytucji (zob. powołane postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00). 5.4. Z kolei wywodzona z art. 32 Konstytucji za sada równości i niedyskryminacji, nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania i niedyskryminacji funkcjonuje z awsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; od- niesione musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie for- mułuje założenia równości i zakazu dyskry minacji w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. o sygn. SK 10/01 Trybunał Konstytucyjny, uznając prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkret- nymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w ode- rwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Oznacza to, że art. 32 Kon- stytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony – jako tzw. wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regul acja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. Tym samym w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną dopuszczalność czynienia z konstytu- cyjnej zasady równości wzorca kontroli kwestionowanych przepisów byłaby możliwa wy- łącznie w sytuacji doprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego konstytucyjnego prawa lub wolności upatruje on naruszenie zasady równości wobec prawa oraz niedyskrymi- nacji. Brak takiego odniesienia wyłącza zaś możliwość oparcia skargi konstytucyjnej samo- istnie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W skardze konstytucyjnej skarżący, zarzuciwszy niezgodność art. 13 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12, art. 15 i art. 15a ustawy emerytalnej z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji, nie przywołał przepisu ustawy zasadniczej, będącego źródłem przysługujących mu wolności lub praw. Z tego powodu analizowana skarga nie spełnia pods tawowego warun- ku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, doprecyzowanego w art. art. 53 ust. 1 pkt 2 usta- wy o TK, wydanie merytorycznego orzeczenia jest więc niedopuszczalne. Wskazana okoliczność jest – zgodnie z 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Try bunał postanowił jak na wstępie. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia za- żalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.