Ts 211/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 13 marca 2017 r. Pozycja 53 POSTANOWIENIE z dnia 26 października 2016 r. Sygn. akt Ts 211/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W POA S.A. w sprawie zgodności: 1) art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 , ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konst ytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 6 października 2016 r. (data nadania) skarżąca – WPOA S.A. (dalej: skarżąca) zarzuciła, że art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2016.250, ze zm. ; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 42 Konstytucji, natomiast w zakresie, w jakim posługuje się sformułowaniem niedookreślonym „pierwszy ujawniony przypadek” – z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podniosła także, że art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21, ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), ro- zumiany w ten sposób, że „wyłącznie podmiot prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest upoważniony do oceny , czy zachodzą »inne przyczyny« określone w tym przepisie, a które uprawniają podmiot odbierający zmieszane odpady komunalne do ich nieprzekazania zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 [ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach]” , jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z października 2013 r. Wójt Gminy K., na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wyso- kości 5 00, 00 zł za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania – w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. – odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Kro- OTK ZU B/2017 Ts 211/16 poz. 53 2 śnica zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpa- dów komunalnych. Decyzją z grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administra- cyjny w W. wyrokiem z lipca 2014 r. oddalił skargę na decyzję Wójta Gminy K . Z kolei wy- rokiem z maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzy- gnięcie to, wskazane przez skarżącą jako orzeczenie ostateczne, zostało jej doręczone 6 lipca 2016 r. Zdaniem skarżącej art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach narusza zasady: zaufania obywateli do państwa, pewności prawa oraz równości. Posługuje się on bowiem niedookreślonym sformułowaniem „ pierwszy ujawniony przypa- dek”, co pozwala orzekającym organom dowolnie je interpretować. Przepis ten – jak zarzuciła skarżąca – narusza także jej prawa wyrażone w art. 42 Konstytucji, ponieważ za niewywiąza- nie się z obowiązków wynikających z ustawy wprowadza sankcję administracyjną (karę pie- niężną), a nie karną (grzywnę). W ten sposób pozbawia podmioty takie jak skarżąca możliwo- ści skorzystania z „podstawowych instrumentów ochronnych” , np. instytucji domniemania niewinności. Zdaniem skarżącej, jeśli „wolą ustawodawcy odpowiedzialność kształtowały by przepisy prawa wykroczeń , wachlarz instrumentów przysługujących skarżącej byłby zdecy- dowanie szerszy”. Przepis ten jest – jak z arzuciła skarżąca – niezgodny z art. 42 Konstytucji także dlatego, że nie określa okresów przedawnienia karalności, czy też zatarcia skazania. Z kolei art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach narusza zasady pewności prawa, ponieważ – tak jak art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – posługuje się wy- rażeniem niedoo kreślonym („inne przyczyny”). Przepis ten narusza także zasadę równości wobec prawa, gdyż – jak wynika z uzasadnienia decyzji i orzeczeń wydan ych w sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę do Trybunału – do oceny, czy w sprawie występują „inne przyczyny” , uprawniony jest tyl ko podmiot prowadzący regionalną instalację. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybu- nale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstęp- nemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowia- da ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK. 2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi jest nie każde naruszenie Konstytucji, ale tylko takie, które dotyczy wyrażonych w nie j norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. W skardze konstytucyjnej na- leży zatem wskazać, która konstytucyjna wolność lub które konstytucyjne prawo skarżącego i w jaki sposób zostały naruszone (art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). 3. Skarżąca zakwestionowała art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i po- rządku w gminach w brzmieniu: „Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właści- cieli nieruchomości, który: nie przekazuje z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a -1c, odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy (…) o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastęp- czej obsługi tego regionu – podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek”. Skarżąca zaskarżyła także art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o od- padach, który stanowi: „Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki OTK ZU B/2017 Ts 211/16 poz. 53 3 odpadami określa: regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regio- nach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych”. 4. Jak zarzuciła skarżąca, przepisy te są niezgodne m.in. z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 4. 1. O możliwości powoływania się na naruszenie zasad określonych w art. 2 Konsty- tucji Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już wielokrotnie, w tym najpełniej w sprawie Ts 105/00 (postanowienia TK z 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., OTK ZU nr 1/B/ 2002, poz. 59 i 60). Trybunał, badając dopuszczalność dochodzenia ochrony tych za- sad w trybie skargi konstytucyjnej, wskazywał przede wszystkim na konieczność precyzyjne- go określenia wolności lub prawa podmiotowego, wyinterpretowanych z przepisu, którego n aruszenie ma uzasadnić legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał podkre- ślił przy tym, że chodzi tu o wolności lub prawa przyjmujące normatywną postać praw pod- miotowych. To znaczy o prawa, których adresatem jest obywatel (lub inny podmiot prawa), które kształtują jego sytuację prawną i dają mu możliwość wyboru zachowania się, tj. spełnienia lub niespełnienia normy prawnej. Podstawą do wniesienia skargi nie jest powo- łanie się przez skarżącego na naruszenie zasad prawnych wynikających z art. 2 Konstytucji. Ze względu na swój przedmiotowy charakter są one bowiem adresowane przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczają sposób unormowania poszczególnych dziedzin życia publicz- nego. Odwołanie się do tych zasad (zaufania obywateli do państwa i pewności prawa) może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy skarżący wskaże równocześnie wolność lub prawo podmio- towe, które mają swoje źródło w przepisie Konstytucji i zostały ograniczone na skutek naru- szenia powyższych zasad (zob. także postanowienia TK z 19 gr udnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272 oraz 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). 4.2. Podobne uwagi należy odnieść do wskazanych jako wzorce kontroli skargi art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 4.3. Trybunał zwraca uwagę na to, że art. 7 Konstytucji statuuje zasadę legalizmu, któ- ra nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania „na podstawie i w granicach prawa”. Przepis ten nie jest źródłem żadnej wolności ani żadnego prawa, a zatem nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konsty- tucyjnej (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40). 4.4. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 32 Konstytucji Trybunał przypomina , że na temat charakteru te j normy wypowiedział się w postanowieniu pełnego składu z 24 paź - dziernika 2001 r. Trybunał orzekł wtedy, że „art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepi- sów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do rów- nego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją »współstosowania« dwóch przepisów Kons tytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze kon- stytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopie ro one wyznaczają bowiem kon- stytucyjny status jednostki, który przez regulację ustawową lub podustawową został naruszo- ny. Natomiast gdy chodzi o uprawnienia określone w innych niż Konstytucja aktach norma- OTK ZU B/2017 Ts 211/16 poz. 53 4 tywnych – jeśli treść konkretnego prawa ustala się wyłącznie na ich podstawie – art. 32 Kon- stytucji stanowi zasadę systemu prawa, a nie wolność lub prawo o charakterze konstytucyj- nym” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). 4.5. W związku z tym, ż e w analizowanej sprawie art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konsty- tucji stanowią samodzielne wzorce dla zakwestionowanych w skardze przepisów, Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wskazała naruszonych praw, a w konsekwencji nie określiła sposo- bu ich naruszenia. Skarga nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, więc wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne. 5. W tym miejscu – na marginesie – Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że w swoich orzeczeniach już wielokrotnie wskazywał, iż pojęcia (zwroty) niedookreślone i nieostre istnieją w każdym systemie prawnym. Nie jest bowiem możliwe skonstruowanie przepisów, które wykluczałyby jakikolwiek margines swobody ich odczytania. Jak orzekł Trybunał w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., „każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny ) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności. Nieostrość czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porządku prawnego (...), nie każda więc, ale jedynie kwalifikowana – tj. niedająca się usunąć w drodze uznanych met od wykładni – nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności” (P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). W wyroku z 31 marca 2005 r. Trybunał, orzekający w pełnym składzie, stwierdził, że takie zwroty „występują we wszyst- kich systemach prawa europejskiego, także tych państw, które charakteryzują się wysoką kul- turą prawną i bez wszelkiej wątpliwości są zaliczane do państw prawa. Zwroty te przesuwają obowiązek konkretyzacji normy na etap stosowania praw a i w związku z tym dają sądom (czy organom administracji – tak w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną. Nie można jej jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kon- troli. W szczególności niepodobna en masse kwestionow ać na podstawie art. 2 Konstytucji, jako braku zgodności z zasadami rzetelnej legislacji, faktu posługiwania się zwrotami nieo- strymi. Niedostateczna precyzja i brak dookreśloności przepisu może tylko wtedy być pod- stawą zarzutu braku zgodności z art. 2 Konstytucji, gdy dany zwrot nie daje możliwości – przy użyciu ogólnie aprobowanych technik wykładni, ustalenia jego znaczenia. Niebezpie- czeństwo natomiast, jakie wiąże się ze stosowaniem zwrotów niedookreślonych i nieostrych, jest powszechnie znane: praktyka s tosowania tych przepisów stosunkowo łatwo może ulegać wypaczeniu, na skutek powoływania się na takie zwroty, bez próby wypełnienia ich konkretną treścią wynikającą z okoliczności danej sprawy i bez rzetelnego uzasadnienia komunikowanego adresatom rozstrz ygnięcia. Takie wypaczenie odnosi się jednak do prakty- ki, nie jest zaś błędem legislatora” (SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29). Ponadto należy zau ważyć, że kryterium pozwalającym stwierdzić, czy dany przepis jest niejasny, czy też – jak zarzuciła skarżąca –„przysparzającym trudności interpretacyjne” , jest stwierdzenie, czy powoduje on trudności w interpretacji i stosowaniu. Podstawowym wyznacznikiem w tej kwestii jest zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć, opartych na tym samym przepisie. Skarżąca nie przedstawiła przykładów ilustrujących te rozbieżności. Zarzuty skargi koncen- trują się wyłącznie na zastosowaniu art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i po- rządku w gminach i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w indywidualnej sprawie sk arżą- cej. Podkreślenia wymaga także to, że w wyroku z 6 maja 2016 r. NSA odnosił się tylko do użytego w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach sformułowania „inne przyczyny”. W tym zakresie NSA wskazał: „brak umowy z podmiotem zarządzającym RIPOK [tj. regi onalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych] nie jest inną przyczyną uzasadniającą przekazanie odpadów do instalacji zastępczej. Subiektywne powody niezawarcia um owy, tj. cena za przekazanie odpadów do RIPOK oraz niczym nieuzasadnione twierdzenie o niedo- OTK ZU B/2017 Ts 211/16 poz. 53 5 chowaniu poziomów odzysku przez RIPOK nie mogą stanowić »innych przyczyn« bowiem bra k im przymiotu obiektywności”. NSA nie interpretował natomiast sformułowania „pierw- szy ujawniony przypadek”, którym ustawodawca posłużył się w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 6. Skarżąca zarzuciła, że art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest niezgodny także z art. 42 Konstytucji. Jej zdaniem stosowanie sankcji admini- stracyjnej statuo wanej w tym przepisie powinno zostać poddane reżimowi odpowiedzialności karnej wskazanemu w art. 42 Konstytucji. 6.1. W odniesieniu do tych zarzutów Trybunał w pierwszej kolejności przypomina, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych wielokrotnie wskazywał, że dopuszczalność ich stosowania, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Administracyjn e kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (zob. orzeczenie z 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5). Sankcje administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają więc przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo- zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok z 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Mieści się zatem w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywne j (por. przywołany powyżej wyrok w sprawie P 19/06) , co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymo gów decyzji administracyjnej (zob. Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna , Warszawa 2000, s. 74). 6.2. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału sankcje administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa kar nego, a w związku z tym nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpo- wiedzialności karnej wyrażonymi w art. 42 Konstytucji (zob. wyrok TK z 22 wrześ nia 2009 r., SK 3/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 125). Trybunał stoi na stanowisku, że „tylko stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji” i „Nie ma (…) podstaw, a niejedno- krotnie faktycznych możliwości, by rozciągać treść tej normy konstytucyjnej na wszelkie po- stępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia sankcje i dolegliwości. Inne podejście (…) prowadziłoby do zakwestionowania całej filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego, która posiada bogate tradycje i nie jest kwestionowana (…)” (zob. wyrok TK z 7 lipca 2009 r., K 13/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 15). 6.3. Zdaniem Trybunału „niestosowanie zasad wymienionych w art. 42 Konstytucji do pewnego rodzaju sankcji nie oznacza (…) konstytucyjnie nieograniczonej swobody ustawo- dawcy. Ustawodawca, kształtując regulacje sankcyjne nieobjęte reżimem art. 42 Konstytucji, musi brać pod uwagę całokształt wymogów konstytucyjnych, a jego swoboda w tym zakresie w żadnym wypadku nie jest równoznaczna z samowolą” (zob. wyrok TK z 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 125). OTK ZU B/2017 Ts 211/16 poz. 53 6 6.4. W związku z tym, że w analizowanej sprawie art. 42 Konstytucji nie jest ade- kwatnym wzorcem kontroli dla zakwestionowanego w skardze art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wskazała naruszonych praw, a w konsekwencji nie określiła sposobu ich naruszenia. W tym zakresie skarga nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, więc wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne. 6.5. Konstatacja, że sankcje administracyjne nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej wynikającymi z art. 42 Konstytucji , każe także przyjąć, że sformu- łowany w skardze zarzut braku określenia przez ustawodawcę w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach okresów przedawnienia: karalności, wykonania kary, zatarcia skazania etc. dotyczy zaniechania ustawodawczego. Tymczasem w swoich orzeczeniach Tryb unał wyraża pogląd, zgodnie z którym „zarzuty nie mogą polegać na wska- zywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wniosko- dawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniech ania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem ba dania w postępowaniu przed Trybunałem Konst ytucyjnym. Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74). Okoliczności te są – w myśl art. 40 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu. W związku z powyższym Trybunał postanowił jak na wstępie.